Intervencija u Venezueli, zajedno s izjavama političara o interesnim sferama i međunarodnom pravu, potaknula je stručnjake da upozore na mogući kraj međunarodnog prava, kaže izv. prof. dr. sc. Mario Krešić s Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu.

– Za razliku od reakcija nakon ruske intervencije u Ukrajini, kada se isticalo »kršenje pravila«, danas raste svijest o razvoju novog međunarodnog poretka. No, to ne znači i nužni kraj međunarodnog prava. Ono je postojalo i prije UN-a i može opstati i bez njega, iako bi moglo poprimiti drukčiji sadržaj nego nakon Drugog svjetskog rata. Nestalo bi samo ako države interveniraju u druge države, a da ne nude pravno opravdanje. »Uzimam teritorij jer mogu«, nije pravno opravdanje. U prošlosti je međunarodno pravo dopuštalo svim državama da ratuju. I tada su države iznosile razloge zbog kojih započinju rat. Procjena ponuđenih opravdanja otkriva njihovu održivost u kontekstu važećeg međunarodnog prava.

(Ne)opravdanost intervencija

Je li protupravno intervenirati u druge države?

– Opće međunarodno pravo djeluje posredovanjem državnih organa, a ne izravno na pojedince. Države mogu odlučiti da nacionalni suci sude neposredno na temelju međunarodnog prava, ali to nije obveza. Ono uređuje odnose među državama uključujući i reakcije na kršenja međunarodnog prava. Može uređivati pitanje intervencije. Ono može uređivati i način vršenja pravne vlasti nad vlastitim stanovništvom. Intervencija prisilom u teritorij druge države načelno je zabranjena UN-om, osim ako je odobrena od Vijeća sigurnosti, radi li se o samoobrani ili postoji suglasnost države u kojoj se intervenira. Prema nekima, ovu načelnu zabranu treba promatrati u kontekstu trenutnog razvoja međunarodnog prava.

Postoji li pravni temelj za uhićenje i suđenje predsjedniku druge države?

– Država odgovara kolektivno za postupke svojih državnih organa koji krše međunarodno pravo. Ali razvio se i koncept individualne odgovornosti službenih osoba. Prvotna ideja je bila sljedeća: ako osoba djeluje privatno, izvan okvira bilo koje funkcije, mogu im suditi i strani sudovi. Ako djeluju u okviru svoje funkcije, takvo sudovanje uz neke iznimke je moguće samo uz suglasnost njihove države. Nakon Drugog svjetskog rata razvijalo se međunarodno kazneno pravosuđe, poput Međunarodnog kaznenog suda (ICC), koje može zamijeniti nacionalne sudove ako su države pristale. Prema nekim razmišljanjima, u određenim slučajevima to može i bez suglasnosti država. SAD, Rusija i Kina ne priznaju ni taj sud ni mogućnost takve nedobrovoljne zamjene. Država ne smije prisilno djelovati nad osobom na teritoriju druge države bez dopuštenja te države. To je potvrđeno u slučaju uhićenja Eichmanna 1960. godine.

Koje je pravno opravdanje za intervenciju u druge države?

– Prema općem međunarodnom pravu, postupci državnih organa koji krše međunarodno pravo predstavljaju delikt, zbog kojeg druge države mogu primijeniti fizičku prisilu. No UN poredak to načelno zabranjuje, a jedini razlog zbog kojeg bi Vijeće sigurnosti moglo odobriti intervenciju je »ugroza međunarodnog mira«. O tome što znači ovaj pojam odlučuje Vijeće. U svim ostalim slučajevima države mogu reagirati samo nenasilnim sredstvima, poput prekida gospodarskih odnosa. Takvim uređenjem UN je smanjio broj »međunarodnih delikata« za koje bi mogao primijeniti fizičku prisilu. Zahvaljujući pravu veta pet stalnih članica – SAD-a, Kine, Rusije, Francuske i Velike Britanije – te države praktično imaju »imunitet« od UN sankcija. U praksi to znači da velike sile mogu intervenirati bez posljedica. Na njima je hoće li ipak nuditi opravdanja i tako očuvati međunarodno pravo.

Argumenti SAD-a

Koje razloge SAD nudi za intervenciju u Venezueli?

– SAD u političkom diskursu nudi nekoliko vrsta opravdanja. Prvo, tu su argumenti koji se tiču prava američkih građana, poput zaštite njihova zdravlja (smanjenje protoka droge) ili zaštite prava na energiju (nafta), te prava poslovnih subjekata na zaštitu imovine i ostvarivanje profita. Drugo, spominju se kolektivni ciljevi, gospodarski razvoj i vojna sigurnost SAD-a, opravdavani teorijom interesnih sfera. Treće, nudi se argument zaštite samih Venezuelaca, temeljen na nedemokratskom formiranju vlasti i lošim životnim uvjetima. I konačno, pojedinci koji oblikuju državni organ prikazuju se kao osobe izvan zakona slične piratima, čiji se progon može opravdati prema načelu univerzalne jurisdikcije.

Jesu li ti argumenti pravno opravdani?

– Suzbijanje nezakonite trgovine, pravo na zdravlje i energiju i zaštitu poslovnih subjekata svakako je važno za stanovništva međunarodne zajednice, ali se američko opravdanje fokusira isključivo na dobrobit američkih građana. Iako su važni argumenti, nisu dovoljni za intervenciju bez pristanka. Što se tiče zaštite stanovništva Venezuele, teorija o intervenciji radi sprječavanja masovnih zločina bi bila primjenjiva, ali pitanje je odgovara li situacija kriterijima. Nevaljani postupak formiranja državnih organa nije opravdani razlog jer bi to značilo pravo intervencije u svaku nedemokratsku državu. Argumenti o vojnoj i gospodarskoj sigurnosti unutar interesnih sfera danas zvuče čudno. Ako bi jednog dana postali opravdani razlog, to bi zahtijevalo dobrovoljnu pripadnost država tim sferama, sprječavanje hegemonije pojedinih država te suradnje sfera na korist međunarodnog poretka. U konačnici, ni jedan od ponuđenih argumenata ne spada u opravdanje prema sadašnjem međunarodnom pravu niti upozorava na stvarnu ugrozu svjetskog mira. To se u budućnosti može promijeniti.

Ostaje argument »lova na pirate«?

– To nije novi argument. U američkom opravdanju intervencije naglasak se stavlja na usporedbu vođe Venezuele s osobom koja zapravo nije službena osoba i koja se privatno bavi nezakonitim poslovima za svoju korist i na štetu stanovništva. Čini se da je ipak potrebno nešto više da bi se radilo o piratu u »piratskoj državi« u koju bi onda mogla intervenirati bilo koja država. Zato se pojavljuju i izjave o »bolesnim državama«, implicirajući da takve zemlje nisu države u pravom smislu riječi.

Međunarodno pravo

Hoće li sud SAD-a razmatrati ta pitanja?

– Sud bi trebao odlučiti jesu li državni organi SAD-a zakonito uhitili osobu koja se predstavlja kao službena osoba druge države. Budući da je riječ o odnosima među državama, sud bi trebao primijeniti međunarodno pravo, posebno međunarodne ugovore ili međunarodne odredbe prepisane u američke zakone. Ostaje pitanje kako će tumačiti ove odredbe. Dodatno, američki sudovi nemaju opću obvezu primjenjivati međunarodne običaje. Važno je naglasiti da bi Međunarodni sud mogao drukčije rasuđivati od američkog, ali to ne bi poništilo odluku nacionalnog suda.

Na koji zapravo način države shvaćaju međunarodno pravo?

– Međunarodno pravo može se shvatiti kao dio nacionalnog prava, kao dio jedinstvenog pravnog sustava kojem pripada i nacionalno pravo, ili kao sustav neovisnih normi izvan nacionalnog prava. Kada država tvrdi da »ne treba međunarodno pravo«, ona je sklona prvom shvaćanju. To ne znači da ignorira pravila u vlastitom poretku koja uređuju odnose s drugim državama – već sama odlučuje koja će je pravila obvezivati. Takva država i dalje može dobrovoljno ulaziti u međunarodne ugovore i napustiti ih prema vlastitoj volji, iako to drugi mogu smatrati kršenjem međunarodnih obveza. S druge strane, međunarodni običaji postoje neovisno o volji države, ali ih država sklona prvom shvaćanju može ignorirati jer nisu nastali njezinom voljom. Ipak, ako želi komunicirati s drugim državama, ni takva država ne može izbjeći moguće nepovoljne posljedice zbog navedenog shvaćanja međunarodnog prava. Osim toga, poredak utemeljen na načelima razlikuje se od poretka utemeljenog isključivo na pravilima

Je li međunarodno pravo zapravo »pravo jačega«?

– Međunarodno pravo proizlazi iz odnosa moći među državama, baš kao što nacionalno pravo odražava odnose unutar društva. I dok nacionalni sustavi nastoje štititi i ranjive pojedince, u međunarodnoj sferi nekoliko velikih sila – poput SAD-a, Rusije i Kine – može učiniti sebe gotovo neranjivima i neovisnima o drugim državama. Razvoj prava u korist slabijih država ovisi stoga o volji tih velikih sila, snazi drugih država da smanje svoju ovisnost i ranjivosti velikih država.

Legitimnost i legalnost

Što znači pojam »legitimitet međunarodnog poretka« i koliko je on danas ugrožen, s obzirom na porast unilateralnih politika te sukobe poput onih u Ukrajini i Gazi?

– Pitanje legitimnosti i legalnosti intervencija u međunarodnim odnosima uvijek je bilo kontroverzno. Primjerice, NATO je 1999. intervenirao u SR Jugoslaviji kako bi, prema nekim izvorima, spriječio masovne zločine na Kosovu. Iako Vijeće sigurnosti nije odobrilo akciju, mnogi su tvrdili da je bila legitimna jer je služila cilju međunarodne zajednice – zaštiti civila. Legalnost takvih postupaka i dalje izaziva debate, no jedno je jasno: intervencija bez opravdanja u međunarodnom pravu nije ni legitimna ni legalna.

U kontekstu Rusije i Ukrajine Moskva opravdava svoje djelovanje zaštitom pripadnika ruske zajednice, provođenjem denacifikacije druge države i zaštitom nacionalne sigurnosti. Međunarodno pravo, međutim, nudi druge mehanizme zaštite stanovništva i sigurnosti, što čini ove argumente problematičnima. Zanimljivo će biti pratiti hoće li Kina slijediti sličnu logiku »interesnih sfera« ili se pozvati na postojeće međunarodno pravo. Sukobi na Bliskom istoku i Ukrajini pokazuju koliko je međunarodno pravo podcijenjeno. Državnost podrazumijeva međunarodne obveze, primjerice u sprječavanju terorizma, ako država želi ulaziti u pravne odnose s drugim državama nakon međusobnog priznanja. Ako ne može ispuniti svoje obveze, međunarodna zajednica je dužna pružiti pomoć. Umjesto toga, u političkom diskursu prevladavaju argumenti o nacionalnim interesima, a ne o odgovornosti država i međunarodne zajednice. Pojednostavljeni prijedlozi poput preseljenja stanovništva ili »kupovine« državljanstava dodatno potkopavaju legitimitet UN-a. Razlog slabljenja UN-a nije u nemogućnosti pravnog rješavanja međunarodnih problema. Razlog je u tome što države ne ulažu u razvoj UN-a, već ga ruše. Između ostalog ignorirajući stavove glavnog tajnika UN-a, proglašavajući UN-ove službenike nepoželjnima te sankcionirajući suce ICC-a. Takav razvoj pogoduje primjeni teorije »interesnih sfera«.

Pitanja suverenosti

U kojoj je mjeri američka intervencija narušila ravnotežu i stabilnost međunarodne sigurnosne arhitekture, osobito imajući u vidu ranije slične intervencije SAD-a, poput one u Panami 1989. godine?

– Američka intervencija ponovo je otvorila pitanje granica državne suverenosti u međunarodnom poretku. Neovisnost znači da država nema pravni temelj u poretku nijedne druge države, već u vlastitom ustavu. U određenim okolnostima taj temelj može biti i u međunarodnom poretku, primjerice kroz norme koje bi uvjetovale punopravni status države poštovanjem temeljnih standarda, poput zaštite stanovništva od masovnih zločina. Suverenost podrazumijeva diskreciju državnih organa da uređuje unutarnje odnose i odnose s drugim državama, ali isključivo unutar granica međunarodnog prava. Država se, primjerice, ne može pozivati na suverenitet kako bi opravdala masovne zločine nad vlastitim stanovništvom. Teorija sfera interesa pretpostavlja da države izvan određene sfere ne bi trebale intervenirati u unutarnje poslove država unutar nje. Jednako važno, ona uključuje i pravo država da interveniraju u druge države unutar iste sfere. No ta teorija još uvijek nije pravna doktrina, zbog čega se opravdanost intervencija može procjenjivati prema važećem međunarodnom pravu.

Zanimljivo, intervencija u Venezueli bila je vrlo ograničena. Nije došlo do promjene režima ni do okupacije teritorija, već do fizičkog onesposobljavanja pojedinca na državnoj funkciji radi kaznenog progona pred sudom druge države. U određenim elementima se može povući paralela s američkom intervencijom u Panami, ali postoje i važne razlike. U Panami su kao razlozi navođeni borba protiv trgovine drogom, zaštita ljudskih prava i sigurnost američkih građana u kontekstu tadašnjeg oružanog sukoba. Važno je sljedeće. Generalna skupština UN-a proglasila je intervenciju u Panami suprotnom međunarodnom pravu, a Vijeće sigurnosti to nije učinilo zbog sustava veta. U praksi ostaju političke i diplomatske reakcije država koje takve intervencije smatraju neopravdanima, ali bez prisilnih sankcija kroz sustav UN-a.

Testiranja teorije

Koje bi države mogle biti sljedeće mete velikih sila? Carl Bildt upozorava da bismo u idućih šest mjeseci mogli svjedočiti »sirovoj sili protiv Danske«. Što takvi scenariji govore o smjeru u kojem se kreće međunarodni poredak?

– Danas se na međunarodnoj sceni testira teorija »interesnih sfera«, u kojoj svaka država može postati objekt odluka moćnijih aktera. Iako se zasad radi više o političkom diskursu, situacija zaslužuje oprez. U poretku temeljenom na interesnim sferama međunarodno pravo bi moglo regulirati odnose između sfera i ograničavati interakcije država. Moguće su negativne varijante ovog scenarija: sfere koje iskorištavaju resurse država u korist pojedinih država te grupacija unutar njih koje nastoje razmontirati nacionalne sustave zaštite slabijih članova stanovništva. Ipak, postoji prostor i za optimističnu varijantu: ako bar neke sfere budu utemeljene na nadnacionalnom pravu koje na jednak način štiti dostojanstvo svakog pojedinca, države bi mogle biti privučene takvim sferama. Naravno, uvijek je moguć i scenarij da se međunarodni poredak očuva kao poredak nacionalnih država uz možebitni razvoj međunarodnog prava na korist stanovništva. Trenutno se čini izglednim da ćemo ipak proći kroz proces kreiranja interesnih sfera.

Slabljenje Europe

U kontekstu aktualnih globalnih previranja, kakva je danas stvarna pozicija Europe i EU-a, osobito pod teretom rata u Ukrajini i u sjeni američke dominacije?

– Današnji međunarodni pravni poredak obilježavaju četiri glavna centra moći: Sjedinjene Američke Države, Rusija, Kina i Europa. Taj se odnos snaga odražava i u Vijeću sigurnosti UN-a, gdje Europu predstavljaju Velika Britanija i Francuska – doduše uz stalno otvoreno pitanje zastupaju li pritom europske ili prvenstveno vlastite nacionalne interese. Iako se pojavljuju i novi centri moći, oni i dalje ovise o odlukama Vijeća sigurnosti. U političkom diskursu sve se češće govori o slabljenju Europe. Problem nije u tome što se sastoji od više nacionalnih država, već u nedostatku povjerenja i iskrenog zajedničkog djelovanja u interesu Europe. Pojedine države i dalje stavljaju vlastite interese ispred europskih, što hrani teze o mogućem raspadu EU-a i povlačenju pojedinih država u interesne sfere drugih globalnih aktera. Razni »brexiti« i rast nezadovoljstva građana dodatno potkopavaju povjerenje u europski projekt. Prirodno je da europske države dijele zajedničku sudbinu Europe, a ne da budu objekt tuđih geopolitičkih dogovora. Idealno rješenje leži u snažnoj nadnacionalnoj Europi ondje gdje je to nužno, uz jake nacionalne države i iskrenu suradnju u interesu svih europskih građana. Ključno pitanje ostaje rat u Ukrajini. Njegov završetak, kroz međunarodne aranžmane i jačanje međunarodnog prava, preduvjet je stabilnosti kontinenta. Paradoksalno, od tog sukoba najviše gube upravo Europa i Rusija, a SAD i Kina u znatno su povoljnijoj poziciji. Suradnja Europe i Rusije, primjerice u energetici, mogla bi ojačati obje strane, jednako kao što bi snažnije partnerstvo Europe i SAD-a povećalo sigurnost na sjeveru kontinenta. U suprotnom, Europa riskira da postane prostor nadmetanja velikih sila, pa čak i poprište novih sukoba – unutar sebe ili s Rusijom. U takvom scenariju politika »moja država na prvom mjestu« lako bi oživila stare podjele u Europi, a manje države ponovo bi izvukle deblji kraj.