Hrvatska nema relevantan zakon koji pokriva korištenje trećine državnog teritorija – pomorskog dobra, jasan je u svom stavu kapetan Branko Kundih, jedan od vodećih domaćih stručnjaka za pravna pitanja pomorskog dobra.

Ono je, kada ga se spominje u javnom i političkom prostoru, uvijek isticano kao jedan od najvećih i najvažnijih resursa Hrvatske, no u praksi je opterećeno devastacijom, neadekvatnim i nesustavnim korištenjem, često za partikularne i dnevnopolitičke interese, umjesto javnog interesa.

Jedna od osnovnih prepreka učinkovitijem korištenju pomorskog dobra, smatra Kundih, je neadekvatan Zakon o pomorskom dobru, donesen još 2003. godine, za vrijeme Račanove vlade, i to po hitnom postupku, koji ni nakon nekoliko izmjena nije riješio probleme s gospodarenjem pomorskim dobrom.

Tapkanje na mjestu

Kundih smatra kako bi jedino rješenje bilo donošenje posve novog Zakona o pomorskom dobru, jer sadašnji ne samo da ne omogućuje optimalno korištenje i upravljanje pomorskim dobrom, nego je, uz brojna druga loša rješenja, u suprotnosti s Europskom direktivom 2014./23. čiji je cilj ostvarenje najučinkovitijeg korištenja javnih sredstava, kao i s hrvatskim Zakonom o koncesijama.

Novi Zakon u više je navrata do sad najavljivan u proteklih nekoliko godina, no čini se da se stvari po tom pitanju nisu makle s mjesta.

Upravo su koncesije, kao najčešći model upravljanja pomorskim dobrom u nas, odnosno kriteriji za odabir najpovoljnijih ponuda jedan od najvećih problema u trenutačnom Zakonu i pripadajućoj vladinoj Uredbi o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru, zadnji put izmijenjene prije tri godine.

– Odabir najpovoljnije ponude je od izuzetne važnosti jer ima dugoročni utjecaj na gospodarsko korištenje prostora u režimu pomorskog dobra. Prvenstveno se to odnosi na ekonomske parametre kao i na zaštitu i očuvanje mora i morske obale.

Odabir ponude koja se temelji na nepromišljeno utvrđenim kriterijima ima za posljedicu mnogobrojne konfliktne situacije. U tom procesu uloga regionalne i lokalne samouprave je od presudne važnosti. Upravo zato integralno upravljanje pomorskim dobrom nema alternative.

Danas utvrđeni kriteriji za odabir najpovoljnije ponude na pomorskom dobru dovode u pitanje sam duh Direktive 2014/23 EU-a, kao i odredbe Zakona o koncesijama (ZOK), kao detaljnog krovnog propisa o koncesijama, ističe Kundih.

Posljedice pogrešnih procjena u postupku izdavanja koncesija su, smatra, ozbiljne, a nerijetko i dramatične te imaju utjecaja na mnoge aspekte života priobalnog stanovništva koje tradicionalno živi uz more i od mora.

Od slučaja do slučaja

– Dugoročno one su pogubne i razaraju samo tkivo pomorskog dobra. Danas u primjeni zakonskih propisa o pomorskom dobru cjeloviti postupak davanja koncesija svojevrsna je improvizacija i žongliranje pravnim normama, od slučaja do slučaja.

U takvim okolnostima velikim dijelom otvorio se prostor da se javni interes podredi parcijalnim i dnevnopolitičkim interesima. Naravno da se takvo stanje reflektira na odabir najpovoljnije ponude u postupku davanja koncesije na pomorskom dobru.

Čini se da smo od pomorskog dobra stvorili ekonomsku i pravnu samoposlugu gdje se gubi kontrola i stvara zakonska zbrka bez presedana, kaže Kundih.

Prema njegovom mišljenju, ali i tumačenju brojnih pravnih stručnjaka, Uredba o davanju koncesije trebala bi biti izvan snage, jer su kriteriji za odabir ponuda već jasno definirani Zakonom o koncesijama, a sam Zakon o pomorskom dobru uopće ne regulira ovo pitanje.

Prema sadašnjoj Uredbi, kriteriji za bodovanje najbolje ponude su – 30 posto za iznos stalne koncesijske naknade, još toliko za promjenjivi iznos naknade i 40 posto za ponuđeni iznos ukupnoga investicijskog ulaganja prema studiji gospodarske opravdanosti.

– Kriteriji prvenstveno i isključivo favoriziraju najvišu ponuđenu naknadu za koncesiju te su uskratili pravo davatelju koncesije da ovisno o predmetu koncesije definira kriterije za odabir ponude sukladno Zakonu o koncesiji. Po mojoj procjeni kriteriji propisani Uredbom za ocjenjivanje ponuda za sve koncesije na pomorskom dobru apsolutno su neprihvatljivi i zasigurno nisu u funkciji javnog interesa.

Smisao koncesija

Ne može se graditi koncesijski sustav za odabir najpovoljnije ponude na pomorskom dobru na osnovu dominantnog i na kraju odlučujućeg kriterija koji će prvenstveno biti fokusiran na financijske učinke koncesijske naknade.

Ako se zanemari ulaganje u zaštitu okoliša, prirode, kulturnih dobara, zapošljavanje, iskustvo i inovativna rješenja ponuditelja, onda sama koncesija gubi svoj smisao i svrhu. Takav pristup po mojem dubokom uvjerenju je promišljanje od danas do sutra, iako će se gospodarske djelatnosti na osnovu koncesije možda obavljati desetke godina.

Kriterije za odabir najpovoljnije ponude smo danas doslovno sveli na najvišu ponudu stalnog i promjenljivog dijela koncesijske naknade. Financijski kriterij kao koncesijska naknada je zasigurno važan parametar u odabiru najpovoljnije ponude, ali on nikako ne smije biti odlučujući, smatra Kundih.

Rješenje je, po njegovom mišljenju, prepuštanje opcije izbora kriterija za ocjenjivanje ponuda za sve koncesije na pomorskom dobru davatelju koncesije, uz usklađenost sa Zakonom o koncesijama, u duhu europske Direktive, pri čemu je odlučujući faktor javni interes.

Sukladno Zakonu o koncesijama, od presudne je važnosti da davatelj koncesije u suradnji s članovima stručnog povjerenstva na pomorskom dobru u fazi pripremnih radnji izradi studiju opravdanosti davanja koncesije.

U studiji davatelj koncesije prvenstveno treba artikulirati javni interes kao nositelj vlasti na pomorskom dobru na optimalan i mudar način. Ključno i odlučujuće pitanje je da se takvim studijama pristupa odgovorno i stručno.

Smisao u izradi bilo studije ili analize davanja koncesije je da svrha, odnosno cilj koncesije bude u javnom interesu i u konačnosti u najefikasnijem korištenju pomorskog dobra. Ovu studiju se ne smije miješati sa studijom gospodarske opravdanosti koju izrađuje ponuditelj.

Ako se ovim studijama pristupi samo da se zadovolji zakonska forma, cjeloviti sustav davanja koncesija gubi smisao, kaže Kundih, zaključujući kako za izmjene ovih propisa nije potrebno puno mudrosti, već samo politička volja.

Potreban sveobuhvatan strateški pristup

Problema i neriješenih pitanja oko pomorskog dobra toliko je da ih je teško i samo pobrojiti, počevši od osnova, poput utvrđivanja granica pomorskog dobra koje se u različitim slučajevima različito određuju, a na dobrom dijelu obale nisu uopće određene, do nedostatka suvisle strategije upravljanja ovim iznimnim resursom i kriterija po kojima će se određivati koje dijelove pomorskog dobra treba sačuvati, koje iskoristiti na dobrobit zajednice, a koje za privlačenje ulaganja i gospodarske projekte, na što, primjerice, upozorava dr. Petar Kragić u svom tekstu objavljenom na stručnom portalu Pomorsko dobro.

– Ako želimo na obali izgraditi jedan broj hotela, turističkih naselja, kampova ili golf utočišta (resorta), onda bi ih trebalo uklopiti u prostorne planove i logično odrediti granice pomorskog dobra. Ozbiljni ulagački planovi zapinjali su na činjenici da ulagač koji izgradi turistički ili industrijski kompleks mora ići na javni natječaj za pomorsko dobro koje mu je potrebno za funkcioniranje projekta.

Takve bi slučajeve trebalo rješavati u paketu. Strategija treba odlučiti želimo li razviti luku Rijeka za međunarodni teretni promet. Ako želimo, onda treba vidjeti koje terete riječka luka može privući i u kojem opsegu.

Koliko prostora i koja oprema je za to potrebna. Koje usluge za prihvat brodova treba razviti. Zatim treba vidjeti koliko bi sva ta ulaganja stajala i isplate li se. Ako je računica pozitivna, onda treba projektu prilagoditi prostorni plan i vidjeti tko će biti nositelj pojedinih aktivnosti, na kojem mu prostoru i pod kojim uvjetima dodijeliti potrebne koncesije za rad.

Ako računica pokaže da luka nema perspektivu, onda treba vidjeti kako prenamijeniti prostor, kaže Kragić, smatrajući da je za početak, prije izrade strategije, potrebno kod inspekcijskih službi ustrojiti poseban odjel za pomorsko dobro – s posebnom misijom, ljudima i opremom, kako bi se u ovoj fazi bar spriječilo njegovo devastiranje prekomjernom izgradnjom i narušavanjem.

– Prostorni planovi koji uređuju područja uz obalu trebali bi biti zamrznuti u svom širenju i revidirani sukladno zakonu koji bi trebao donijeti uvjete zaštite obale. Zatim bi se trebala izraditi sveobuhvatna strategija zaštite, korištenja i razvoja priobalja, zaključuje Kragić.