Uskoro će na snagu stupiti izmjene i dopuna Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti tzv. zakona o zaštiti zviždača kojima se, između ostalog, uvodi zaštita i onih građana koji nepravilnost prijave izravno policiji ili državnom odvjetništvu.

Cilj je između ostalih efikasnije zaštiti zviždače od odmazde odgovornih za bezakonje te ojačati preventivne i sankcijske instrumente postojeće regulative.

Prema izvještaju Eurobarometara, građani Hrvatske korupciju najčešće ne prijavljuju jer vjeruju da je teško išta dokazati, smatraju da odgovorni ne bi bili kažnjeni ili misle da prijavljivanje nije vrijedno truda.

Rezultati Eurobarometra pokazuju da čak 92 posto građana Hrvatske smatra da je korupcija raširen problem, dok ih 60 posto navodi da ih korupcija osobno pogađa u svakodnevnom životu. U Europskoj uniji ti su prosjeci znatno niži, u oba navedena rezultata – 68 odnosno 27 posto. Kako stvari stoje, izmjene zakona mogle bi imati polovični efekt.

Nepovjerenje veliko, a veći dio prijedloga Pravobraniteljice odbijen

Pučka pravobraniteljica Tena Šimonović Einwalter u priopćenju ističe da je  u više je navrata dala prijedloge i komentare koji bi Zakon učinili kvalitetnijim, a time i zaštitu prijavitelja nepravilnosti i borbu protiv korupcije i drugih nepravilnosti koje ugrožavaju javni interes.

U kasnijoj fazi zakonodavnog postupka dostavila je i prijedloge saborskim odborima koji su raspravljali o ovom zakonu: Odboru za pravosuđe, Odboru za zakonodavstvo, Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav i Odboru za ljudska prava i prava nacionalnih manjina.

Pri tome je prihvaćen prijedlog da se normativno preciziraju odredbe kojima se uvode novi načini prijavljivanja nepravilnosti, radi omogućavanja efikasnije zaštite prijavitelja nepravilnosti, kao i povezanih osoba koje trpe ili im prijeti osveta.

Istovremeno, veći dio prijedloga i komentara, koji se odnose na sveobuhvatnije zakonske izmjene, nije usvojen te je radi efikasnije zaštite prijavitelja potrebno da ih Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije razmotri u narednom razdoblju, ističe Šimonović Einwalter. Zašto nadležni odbori nisu prihvatili neke od prijedloga referentne institucije nije jasno.

Uloga Pučke pravobraniteljice za “zviždače”

Pučka pravobraniteljica neovisna je i samostalna institucija kojoj je povjereno pet različitih mandata. Među njima je od 2019. godine i mandat prema Zakonu o zaštiti prijavitelja nepravilnosti s opisom složenih nadležnosti i poslova:

• djeluje kao jedan od trenutno tri kanala prijavljivanja nepravilnosti
• štiti identitet prijavitelja dok samu nepravilnost ispituju druga tijela DORH, Državni inspektorat, Porezna uprava i druge institucie prema svojim nadležnostima
• kada prijavitelji istaknu da im prijeti osveta ili već trpe osvetu poslodavca zbog prijave, pučka pravobraniteljica jedina je institucija putem koje mogu ostvariti zaštitu svojih prava, prije eventualnog pokretanja sudskog postupka
• provodi ispitni postupak prema poslodavcu i kada utvrdi postojanje osvete, izriče neku od predviđenih mjera
• ujedno prati primjenu Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, što uključuje i praćenje prijavljivanja kroz druga dva kanala (unutarnje prijavljivanje i javno razotkrivanje), kao i sudsku praksu
• o svemu navedenom izvještava Hrvatski sabor
• provodi edukacije radi osiguravanja poznavanja Zakona i njegove što bolje i efikasnije primjene

S druge pak strane Pučka pravobraniteljica nije ovlaštena ispitivati same prijave, npr. provoditi izvide i ispitivati jesu li su ostvareni elementi nekog kaznenog djela, već zaprimljenu prijavu prosljeđuje nadležnom tijelu, pri čemu štiti identitet prijavitelja, ukoliko dotična osoba to zahtijeva.

Institucija koja je nadležna za postupak po sadržaju prijave nepravilnosti, nakon toga je obavezna obavještavati pravobraniteljicu o poduzetim mjerama, kao i podnijeti obrazloženo izvješće o konačnom ishodu postupanja. Dostavljene informacije pravobraniteljica proslijeđuje prijavitelju.

Tena Šimonović Einwalter, pučka pravobraiteljica Photo: Patrik Macek/PIXSELL

Pozitivni dijelovi izmjena zakona

Jedna od spomenutih novosti zakonskih izmjena jest to da će ubuduće zaštitu i prava iz ovog Zakona ostvariti i oni koji prijavu podnesu izravno policiji i Državnom odvjetništvu, što do sada nije bio slučaj.

Radi što efikasnije zaštite prijavitelja nepravilnosti, ali i povezanih osoba, pučka pravobraniteljica predložila je preciznije uređenje odredbe kojom je regulirana suradnja Državnog odvjetništva odnosno policije s pučkom pravobraniteljicom prilikom proslijeđivanja prijava nepravilnosti u slučajevima kada se ukazuje na osvetu zbog prijavljivanja nepravilnosti te zbog povezanosti s osobom koja je prijavila nepravilnosti.

Ovaj prijedlog je usvojen čime je preciznije regulirano da pučka pravobraniteljica postupa u slučajevima osvete prema prijaviteljima nepravilnosti koji su se izravno obratili državnom odvjetništvu i policiji, kao i da zaštitu od osvete mogu ostvariti i povezane osobe.

Nadalje, širi se broj izričito navedenih nepravilnosti na kaznena djela protiv gospodarstva, kaznena djela protiv službene dužnosti, kao i kaznena djela pronevjere i podmićivanja zastupnika.

Pozitivna je novina što se uvode rokovi kako bi se ubrzali sudski postupci i poboljšala sudska zaštita prijavitelja, kao i povećavanje kazni za poslodavce i za prekršaje koje propisuje ovaj Zakon, uključujući i za osvetu prema zviždaču.

Očekivano, izmjene zakona zbog pristupanja OECD-u

Ove izmjene pripremljene su zbog usklađivanja Zakona s novinama u pravnoj stečevini EU, odnosno pravnim aktima radi usklađivanja s preporukama OECD-a u vezi pristupanja Hrvatske toj organizaciji.

No, za ispunjavanje preporuka nisu dovoljne samo intervencije u zakon, već je potrebno osigurati uvjete da se dopunjeni zakon provodi u praksi. Dakle, priprema zakona tek je dio slagalice, naglaša Pučka pravobraniteljica.

Prvenstveno je potrebna brza i efikasna prilagodba Državnog odvjetništva, policije i pučke pravobraniteljice na izmijenjeni zakonski okvir zaštite prijavitelja nepravilnosti, s obzirom da će nakon zakonskih izmjena suradnja ovih institucija, u slučajevima kada prijavitelji budu zatražili zaštitu od osvete, biti drugačija i intenzivnija nego do sada.

Naime, u tim slučajevima će pučka pravobraniteljica provoditi postupak prema poslodavcu radi zaštite prijavitelja od osvete. Pučka pravobraniteljica time ostaje jedina institucija koja prijavitelje nepravilnosti, prije eventualnog pokretanja sudskog postupka, može štititi ukoliko trpe ili im prijeti osveta.

Proširenje mogućnosti podnošenja prijave izravno policiji ili državnom odvjetništvu, očekivano će znatno povećati i broj slučajeva u kojima će pučka pravobraniteljica postupati zbog navoda o trpljenju ili prijetnji osvetom prema zviždačima ili povezanim osobama (pomagači, članovi obitelji, kolege s posla i drugi koji su Zakonom definirani kao povezane osobe).

Zakonske regulacije suradnje državnih tijela trebala bi uključivati redovnu razmjenu informacija, između ostalog i zbog ujednačenog tumačenja odredbi Zakona, uvida u statističke podatke i slično, što je moguće organizirati putem formalnog protokola o suradnji te redovnih sastanaka MUP-a, DORH-a i institucije pučke pravobraniteljice.

Pixabay / ivanacoi

Koje su izmjene još nužne?

Pučka pravobraniteljica istovremeno je više puta isticala da Nacrtom prijedloga Zakona nisu riješeni svi problemi s kojima se prijavitelji nepravilnosti susreću u praksi, i to upravo zato što progovaraju u javnom interesu.

Stoga, ako se sada ne ide na sveobuhvatne i široke izmjene, koje bi po potrebi uključivale i izmjene drugih zakona, kao što je Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći, potrebno im je pristupiti čim prije. Prijedloge takvih izmjena pučka pravobraniteljica istaknula u javnom savjetovanju i na saborskim odborima.

Kilavi zakon o besplatnoj pravnoj pomoći

Prijaviteljima nepravilnosti posebno je važno da imaju mogućnost ostvariti pravo na besplatnu sekundarnu pravnu pomoć, no, ono je po sadašnjoj regulativi vezano uz imovinski cenzus koji je iznimno nizak pa je u praksi slabo korišten.

Trenutno prijavitelj nepravilnosti ima pravo na primarnu besplatnu pravnu pomoć, koja uključuje opću pravnu informaciju, pravni savjet, sastavljanje podnesaka pred javnopravnim tijelima i slično. No, sekundarna besplatna pravna pomoć u praksi im najčešće nije dostupna, iako je ona ključna jer ju pružaju odvjetnici i obuhvaća odvjetničko zastupanje i sastavljanje podnesaka u sudskim postupcima.

Naime, Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći propisuje da će se sekundarna pravna pomoć odobriti ako ukupni prihodi podnositelja i članova kućanstva mjesečno ne prelaze po članu kućanstva iznos proračunske osnovice (koja trenutno iznosi 441,44 eura) i ako ukupna vrijednost imovine u vlasništvu podnositelja zahtjeva za ostvarivanjem te pomoći i članova kućanstva ne prelazi iznos od 60 proračunskih osnovica (što je 26.486,40 eura, odnosno u velikom dijelu zemlje manje i od cijene garsonijere adekvatne za život).

Ako te pretpostavke nisu ispunjene, pravna pomoć će se odobriti samo ako podnositelj zahtjeva iz objektivnih razloga ne može raspolagati ukupnim prihodima i imovinom i ako dio ukupnih prihoda i imovine kojim podnositelj zahtjeva može raspolagati ne prelazi prethodno navedene iznose. Prevedeno u svakodnevni život, to znači da besplatnu pravnu pomoć, primjerice, ne može ostvariti zaposlena osoba koja živi sama, ako prima minimalnu propisanu plaću, koja u RH za 2025. godinu iznosi 970 eura bruto, odnosno 700-tinjak eura neto.

Isto tako, ne može je ostvariti niti zaposlena osoba koja živi s još jednom zaposlenom osobom, već može samo ukoliko je ta osoba nezaposlena. To znači da bi, primjerice, samohrani roditelj koji prijavi nepravilnost imao pravo na sekundarnu besplatnu pravnu pomoć samo ako za svoj rad prima plaću od 882,88 eura, dakle daleko ispod iznosa koji omogućuje podmirenje osnovnih životnih potreba.

Zviždači riskiraju i osobni bankrot…

Pučka pravobraniteljica stoga je podsjetila kako prijavitelji nepravilnosti mogu biti izloženi dugotrajnim sudskim postupcima, i onima u kojima traže zaštitu od otkaza i drugih vrsta osvete poslodavca, a i onima koje su protiv njih pokrenule prijavljene osobe, pri čemu istovremeno mogu biti uključeni u više sudskih postupaka, što može biti financijski izuzetno opterećujuće.

Sve skupa može dovesti postojeće prijavitelje u tešku egzistencijalnu poziciju a umjesto društvenog priznanja, zaustavljanja nepravilnosti i njihove prevencije, dovesti do ozbiljnih posljedica, iako postupaju u javnom interesu. Nedostupnost besplatne sekundarne pravne pomoći umanjuje potencijal ovog Zakona i rezultate borbe protiv korupcije, ali i onemogućava razvoj kulture prijavljivanja.

Direktivom (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava unije navedeno je da pravni troškovi mogu predstavljati znatan trošak za prijavitelje kada osporavaju mjere osvete koje su poduzete protiv njih u sudskom postupku te da pomoć prijaviteljima koji su u teškom financijskom položaju može u nekim slučajevima biti od ključne važnosti za učinkovito ostvarivanje njihovih prava na zaštitu.

Besplatna pravna pomoć je bitna radi osiguranja učinkovite sudske zaštite svakog konkretnog prijavitelja nepravilnosti u trenutku kada se moraju štititi od osvete, ali i radi ostvarenja željenih učinaka ovog Zakona, a to je poticanje prijavljivanja nepravilnosti, što pretpostavlja učinkovitu zaštitu onih koji se na to odluče.

Riskiraju i zdravlje a psihosocijalna pomoć isključena?

Zakonom o zaštiti prijavitelja nepravilnosti i Pravilnikom o načinu pružanja emocionalne podrške prijaviteljima nepravilnosti, osigurano je pružanje emocionalne podrške. Pritom je izričito propisano da pružanje emocionalne podrške ne uključuje pružanje psihosocijalne podrške.

Naime, zviždači su često izloženi velikom stresu i drugim zahtjevnim situacijama, a sve skupa može imati posljedice i na njihovo zdravlje i na privatni život, pa je važno da u takvim slučajevima imaju mogućnost dobiti psihosocijalnu podršku. Stoga bi bilo dobro ovo pravo propisati Zakonom i razraditi podzakonskim aktom.

Mjere potpore za prijavitelje, koje uključuju i psihološku potporu, predviđa i Direktiva, koja uvodi minimalne standarde te države članice EU mogu uvesti odredbe koje su povoljnije za prava prijavitelja, od onih utvrđenih u Direktivi, ističe Pučka pravobraniteljica.