Dok građani, novinari i organizacije civilnog društva godinama upozoravaju na sve teži pristup informacijama od javnog interesa, Vlada priprema izmjene jednog od ključnih zakona za nadzor javne vlasti. Paradoksalno, riječ je o zakonu koji bi trebao jamčiti transparentnost, ali javnost još uvijek ne zna što se njime mijenja.

Izmjene Zakona o pravu na pristup informacijama (ZPPI) uvrštene su u Plan zakonodavnih aktivnosti za 2026. godinu, no nacrt zakona nije objavljen, a javno savjetovanje još nije otvoreno.

U međuvremenu raste zabrinutost da bi promjene mogle zahvatiti jedan od rijetkih mehanizama koji su građanima i novinarima omogućili uvid u trošenje javnog novca, sporni ugovori, zapošljavanja u javnom sektoru i druge informacije od javnog interesa.

Temeljno pravo

Pravo na pristup informacijama jedno je od temeljnih demokratskih prava koje omogućuje nadzor nad radom institucija koje odlučuju u ime građana, zbog čega svaka najava izmjena ovog zakona izaziva posebnu pozornost.

Iako se hrvatski pravni okvir u području pristupa informacijama formalno smatra relativno naprednim i usklađenim s europskim standardima, najveće kritike posljednjih godina ne odnose se na tekst zakona, nego na njegovu provedbu.

Među najglasnijim kritičarima takve prakse je GONG, organizacija koja promiče transparentnost i odgovornost institucija te redovito koristi odredbe ZPPI-a kako bi pribavljala informacije od javnog interesa i nadzirala rad tijela javne vlasti.

Upozoravaju da institucije sve češće odbijaju dostaviti tražene podatke pozivajući se na zaštitu osobnih podataka, poslovnu tajnu ili interne procedure. Posebno problematičnim smatraju sve učestalije pozivanje na Opću uredbu o zaštiti podataka (GDPR), čak i u slučajevima kada postoji očit javni interes za objavu informacija, poput podataka o trošenju javnog novca ili donošenju odluka unutar državnih institucija.

Kroz projekt »Imamo pravo znati« GONG je dokumentirao brojne slučajeve u kojima su građani i novinari dobivali nepotpune odgovore, čekali mjesecima na tražene informacije ili ostajali bez ikakvog odgovora. Takva praksa, upozoravaju, postupno potkopava smisao zakona koji bi trebao jamčiti transparentnost rada javne vlasti.

Problem, međutim, nije samo u odbijanju pojedinačnih zahtjeva. Organizacije civilnog društva već godinama upozoravaju na širi obrazac nedovoljno proaktivne objave podataka.

Iako bi velik dio informacija od javnog interesa, od ugovora i troškova do zapisnika i podataka o javnoj nabavi, trebao biti dostupan bez posebnih zahtjeva građana, u praksi to i dalje nije standard.

Takav pristup stvara sustav u kojem građani moraju »tražiti dozvolu za informacije koje bi već trebale biti javne«, umjesto da institucije same objavljuju podatke.

Pitanja se otvaraju i oko kvalitete javnih savjetovanja. Iako ZPPI predviđa uključivanje građana i stručne javnosti kroz sustav e-Savjetovanja, kritičari upozoravaju na sve češće korištenje hitnih procedura, skraćenih rokova i formalnih procesa koji ograničavaju stvarni utjecaj javnosti na donošenje zakona.

Skepsa se javlja i prema smislu sudjelovanja u savjetovanjima, jer se komentari rijetko uzimaju u obzir u konačnim verzijama propisa.

Nema nacrta

U takvom kontekstu dodatnu težinu dobiva činjenica da Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije priprema izmjene upravo Zakona o pravu na pristup informacijama.

Na stručnim skupovima i raspravama o otvorenim podacima već je upozoreno da eventualne izmjene ne smiju dovesti do smanjenja postojećih prava građana.

S druge strane, predstavnici državne uprave naglašavaju potrebu daljnje digitalizacije, standardizacije podataka i tehničke modernizacije sustava.

Dio izmjena, prema toj logici, mogao bi ići u smjeru bolje dostupnosti podataka i usklađivanja s europskim propisima. No, dok nacrt zakona ne bude objavljen, sve ostaje na razini pretpostavki.

Ministarstvo pravosuđa potvrdilo je da se nacrt izmjena Zakona u javnom savjetovanju očekuje tek do kraja 2026. godine te navodi kako je cilj najavljenih izmjena dodatno unaprijediti zakonodavni okvir koji uređuje pravo na pristup informacijama.

Pri tome će se, kako ističu, uzeti u obzir nalazi i preporuke vrednovanja učinaka Zakona koje je proveo tim neovisnih stručnjaka.

Iako su izmjene Zakona uvrštene u Plan zakonodavnih aktivnosti za 2026. godinu, Ministarstvo zasad ne otkriva koje će se konkretne odredbe mijenjati.

Tako nije odgovoreno na naša pitanja hoće li nove izmjene dodatno ojačati pravo građana na pristup informacijama ili će se preciznije urediti sve češće situacije u kojima tijela javne vlasti odbijaju dati informacije pozivajući se na zaštitu osobnih podataka, poslovnu tajnu ili druge zakonske iznimke.

Ministarstvo nije iznijelo ni detalje o mogućim promjenama koje bi ujednačile praksu tijela javne vlasti prilikom odlučivanja o zahtjevima za pristup informacijama, niti je pojasnilo planiraju li se nova pravila za jačanje proaktivne objave podataka i dokumenata.

U odgovoru za naš list navode i kako se do kraja ove godine očekuje donošenje tzv. Digitalnog Omnibusa, europskog zakonodavnog paketa kojim će se mijenjati više propisa iz područja digitalne regulative.

Među njima je i Direktiva o otvorenim podacima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora, s kojom je hrvatski Zakon o pravu na pristup informacijama već usklađen 2022. godine.

Hoće li europske promjene utjecati i na hrvatski model pristupa informacijama, te na obveze tijela javne vlasti u objavi podataka, trebalo bi biti poznato tek nakon što Ministarstvo objavi nacrt zakonskih izmjena i uputi ga u javno savjetovanje. Za sada je poznato tek da Ministarstvo izmjene predstavlja kao unapređenje postojećeg sustava.

Članak 38.

Pravna stručnjakinja Sandra Marković ističe kako pravo na pristup informacijama u hrvatskom ustavnom poretku ima snažno uporište u članku 38. Ustava Republike Hrvatske, koji jamči slobodu mišljenja i izražavanja te pravo građana na informiranje o radu javnih tijela.

– Riječ je o pravu koje nadilazi administrativni okvir i predstavlja instrument demokratske kontrole vlasti. Pravo na pristup informacijama u svojoj je biti mehanizam nadzora nad javnom vlašću, ono omogućuje građanima i medijima informirano sudjelovanje u javnom životu te je izravno povezano s transparentnošću i odgovornošću institucija, navela je Marković.

Upozorila je kako se svaka intervencija u ZPPI mora promatrati kroz načelo razmjernosti te da ograničenja moraju biti jasno definirana, legitimna i nužna u demokratskom društvu, uz izbjegavanje nejasnih i preširokih tumačenja u praksi.

– Na stručnim raspravama početkom 2026. dodatno je naglašeno da eventualne izmjene ne bi smjele dovesti do smanjenja već stečenih prava građana, s obzirom na to da ZPPI ima važnu ulogu u borbi protiv korupcije i jačanju odgovornosti institucija. Jedno od središnjih pitanja i dalje je balans između prava na pristup informacijama i drugih zaštićenih interesa, poput zaštite osobnih podataka i poslovnih tajni.

No ta prava nisu u sukobu, nego zahtijevaju pažljivo uravnoteženje kroz test javnog interesa i razmjernosti. Problem u praksi često nastaje zbog neujednačenih kriterija koje primjenjuju tijela javne vlasti, dodala je i naglasila potrebu jačanja proaktivne transparentnosti.

– Umjesto oslanjanja isključivo na pojedinačne zahtjeve građana i novinara, suvremeni standardi zahtijevaju sustavno objavljivanje informacija od javnog interesa. Jasnije obveze, standardizirani formati i učinkovit nadzor mogli bi značajno unaprijediti provedbu zakona, navela je pravnica.

Govoreći o dosadašnjoj praksi, ocijenila je da su sudovi i upravna tijela postupno razvili stabilnije standarde u smjeru veće transparentnosti, ali i dalje postoje neujednačenosti u tumačenju iznimaka. Zbog toga, smatra ona, dodatna preciziranja zakonskih normi ostaju nužna.

– Predstojeće izmjene trebale bi ojačati pravnu sigurnost, jasnije definirati granice iznimaka i dodatno potaknuti proaktivnu objavu informacija, čime bi se dodatno učvrstila ustavna uloga ovog prava kao temelja demokratskog nadzora nad javnom vlašću, naglasila je Marković.

Šutnja uprave

Iz Ureda povjerenika za informiranje upozoravaju kako se sustav i dalje suočava s nizom operativnih problema, od neujednačene primjene zakona do nedovoljnih kapaciteta pojedinih tijela javne vlasti.

Kako navode, u sustav su uključena sva državna tijela, jedinice lokalne i regionalne samouprave te pravne osobe koje obavljaju javne ovlasti ili se financiraju javnim sredstvima, što stvara širok i neujednačen krug obveznika.

Problem je posebno izražen kod manjih subjekata, često bez zaposlenih ili vlastite internetske stranice, koji su i dalje dužni imenovati službenika za informiranje i odgovarati na zahtjeve građana.

– Sustav se temelji isključivo na postojećim informacijama, što znači da tijela nisu obvezna izrađivati nova izvješća ili analize, nego omogućiti pristup već postojećim dokumentima.

Proaktivna objava informacija ključan je alat transparentnosti, no kvaliteta objava i dalje varira, poručili su iz Ureda povjerenika. Posebno su istaknuli probleme neažurnosti, slabe pretraživosti i objave dokumenata u PDF formatu koji onemogućuju obradu podataka i njihovu ponovnu uporabu. Prelazak na strojno čitljive formate, smatraju, značajno bi unaprijedio transparentnost.

Dodatni izazov predstavlja i tzv. »šutnja uprave«, odnosno neodgovaranje tijela javne vlasti u zakonskom roku od 15 dana. Otprilike polovina žalbi Povjereniku odnosi se upravo na takve slučajeve.

– Istodobno se pojavljuje i suprotan problem, odnosno zlouporaba prava na pristup informacijama, kada pojedini korisnici podnose velik broj zahtjeva, što dodatno opterećuje administraciju.

Kada dođe do odbijanja ili šutnje uprave, građani imaju pravo žalbe Povjereniku, a sudska zaštita osigurana je pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske. Taj sustav pravne zaštite ključan je za učinkovitost zakona, naveli su iz Ureda povjerenika.

Iako je hrvatski okvir formalno usklađen s europskim standardima otvorenih podataka, njegova stvarna učinkovitost i dalje uvelike ovisi o administrativnim kapacitetima, digitalnoj spremnosti i kulturi transparentnosti u pojedinim institucijama.

Drugim riječima, kako pokazuje i praksa, problem pristupa informacijama u Hrvatskoj i dalje nije primarno u zakonu, nego u njegovoj primjeni.