Grad: Rijeka (DHMZ)
Danas: 23° 4
Sutra: 23° 23° 4
15. listopada 2019.
Usvojena Stratregija razvoja javne uprave

"Jedan papir fali": Hrvatsku administraciju očekuje temeljita rekonstrukcija

Ilustracija / Foto Arhiv NL
Ilustracija / Foto Arhiv NL
Autor:
Objavljeno: 14. lipanj 2015. u 15:59 2015-06-14T15:59:00+02:00

Umjesto odlučnih reformskih mjera, Strategija razvoja javne uprave nudi nove analize koje će se pripremati, nove dokumente koji će opet čamiti u nečijim ladicama

Rad hrvatskog administrativnog aparata narod je već odavno sintetizirao u egidi koja sve govori - » jedan papir fali«. Odlazak pred hrvatskog činovnika je nužna, ali dakle mukotrpna praksa za većinu građana upravo zbog kompliciranih, nedorečenih i nesistematiziranih procedura, u kojima će administraciji uvijek nešto nedostajati: ova ili ona potvrda, nekakav biljeg, nečija izjava, ovjera kod javnog bilježnika, itd. 

Stara europska ideja države bez papira u nas je, eto, još uvijek utopijska. Doduše, hrvatska javna uprava u proteklih 25 godina se mijenjala. Međutim, sporo, puževim korakom. Problemi su najuočljiviji na dvije razine – informatičkoj i ljudskoj. 

To je zaključak i ovih dana u Saboru usvojene Strategija razvoja javne uprave od 2014. do 2105. godine. Prema svemu sudeći, hrvatsku administraciju očekuje temeljita rekonstrukcija, i to u smislu stvaranja »moderne i efikasne javne uprave koja će pridonijeti boljoj poduzetničkoj klimi i standardu građana, umjesto sadašnje koja je spora, neučinkovita, nekoordinirana i ispolitizirana«.

Ivan Koprić, profesor sa zagrebačkog Pravnog fakulteta i vjerojatno najveći autoritet u pogledu razvoja državnog aparata, napominje da je taj, birokratski mentalitet koji se sastoji upravo u »tom jednom papiru«, ili štambilju, koji su mnoge zemlje napustili ili nisu ni imale, važan pokazatelj problema u našoj javnoj upravi. On znači to da se netko, tko bi morao zapravo ne bavi razvojem i prilagodbom javne uprave suvremenim okolnostima i uvjetima. 

Strategija se usmjerila, tvrdi nam Koprić, na tri grupe problema i mjera za njihovo popravljanje: prvo su javne usluge, usluge građanima i svim drugim subjektima, drugo su ljudi u samoj upravi, a treće sam sustav javne uprave, što obuhvaća niz ozbiljnih i dubokih (tzv. strukturnih) problema organizacije državne uprave, agencija te lokalne samouprave. 

Non-stop shop

– Ja sam na više mjesta sistematizirao probleme naše javne uprave kao probleme orijentacije, organizacije, motivacije i implementacije. Svi su ti problemi duboki i traže ozbiljni rad na njihovom rješavanju, jer nažalost, niz je političkih garnitura javnoj upravi posvećivao apsolutno nedovoljnu pažnju. Iza problema »tog jednog papira manje« stoje ipak dublji problemi koji se neće i ne mogu tako lako i brzo riješiti, kao što se ponekad misli. Veliki bi se pomaci mogli postići kad bi se udarilo na nekoliko ključnih mjesta, a to su po meni, primjerice: puni naglasak na adekvatno obrazovanje mladih koji bi morali zamijeniti mnoštvo onih koji su u upravu ušli po drugim a ne stručnim kriterijima, uz manje očekivanje da nekakvih usavršavanjem tih neadekvatno zaposlenih može doći do ozbiljnih pomaka. Drugo je reforma lokalne samouprave i ozbiljna decentralizacija zemlje, a treće promjena organizacije državne uprave prema kriterijima moderne uprave kakva postoji u skandinavskim i zapadnoeuropskim zemljama. Naprimjer, to je non-stop shop pružanje usluga, drugačiji odnosi ministarstava i agencija, fokus ministarstava na njihove temeljne poslove, te decentralizacija izvršenja na druge organizacije i tijela, pojašnjava profesor Koprić i potvrđuje u javnosti raširenu spoznaju o tome da država zasad ne koristi dovoljno potencijale suvremene informatičko-komunikacijske tehnologije. 

PODRŠKA STRUČNE JAVNOSTI

Stručna javnost pozdravila je donošenje Strategije razvoja javne uprave od 2014. do 2020. godine koja uočava sistemske probleme u golemoj administrativnoj mreži i nudi rješenja.

– Nije potrebno naširoko obrazlagati da bez djelotvorne javne uprave nema ni demokratskog, pravednog društva ni održivog konkurentnog gospodarstva. Dosadašnja zaostajanja u učinkovitom pružanju javnih usluga i kvaliteti zakonodavstva nužno je nadoknaditi u narednih pet godina i zatvoriti dug iz razdoblja pregovora s EU kada ova ključna reforma nije sustavno provedena, kažu u svom zajedničkom otvorenom pismu Dragan Zelić, predstavnik GONG-a, Domagoj Račić, predsjednik Upravnog odbora Akademije za politički razvoj, Mladen Novosel, predsjednik Saveza samostalnih sindikata, Krešimir Sever, predsjednik Nezavisnih hrvatskih sindikata, Vilim Ribić, predsjednik Matice hrvatskih sindikata, Dubravka Jurlina Alibegović, ravnateljica Ekonomskog instituta, Krešimir Petković, predstojnik Odsjeka za javne politike, menadžment i razvoj Fakulteta političkih znanosti i Ivan Koprić, predsjednik Instituta za javnu upravu.

No, uprave bez papira, upozorava, neće biti još dosta dugo;  ponajprije radi činjenice da se svi građani ne mogu služiti tom tehnologijom, iz raznih razloga (dostupnost, skupoća, poznavanje). 

– Imam velike primjedbe na kvalitetu ove Strategije, premda sam tijekom zadnje faze njezine pripreme i sam pokušavao utjecati na njezine pisce da učine neki korak naprijed u njezinoj konceptualizaciji. Čini se da su dva područja s najizglednijim promjenama u nekoliko narednih godina informatizacija te stručno usavršavanje ljudi u upravi. Tu Strategija nema zadrški. Ali – tu bi promjene nastupile i same po sebi, i da nemamo ovaj strateški dokument. U praktično svim ostalim pitanjima Strategija nije odlučna i vjerojatno neće dovesti do ozbiljnih promjena. Možda će se u narednih pet godina javne usluge približiti građanima i malo pojednostavniti, ali ni za to nema pravih garancija. Uglavnom, ne dijelim euforične ocjene kakve su se par zadnjih dana pojavile u medijima. Isto, ne dijelim ni mišljenje da je to prazni papir koji nema nikakvu vrijednost, ocjenjuje Ivan Koprić. 

Etička pitanja

On ilustrira da Strategija, po svojem obuhvatu, kritičkoj analizi problema i sistematici, doista izgleda kao pravi opasni tigar. No, kad mu pogledate zube, vidite da su u dosta jadnom stanju. Tako se umjesto odlučnih reformskih mjera nude nove analize koje će se pripremati, novi dokumenti koji će opet čamiti u nečijim ladicama. »Toga je u ovoj Strategiji previše«, naglašava naš sugovornik.

Takva paralela posebno dolazi do izražaja u smislu da narod administraciju doživljava neučinkovitom u prvom redu zbog činovničkog mentaliteta koji je sklon pauzama, povlaštenom radnom vremenu, sređivanju papira preko veze… U tom smislu otvara se prostor za raspravu kojim to onda procedurama poboljšati i razviti javnu upravu. Profesor Koprić nije sklon generalizaciji takvog ocjenjivanja javne uprave. On, naime, drži da nije baš u svim dijelovima javne uprave tako, premda jest tamo gdje građanima usluga najčešće treba. 

– Danas je upravo one-stop shop ili pružanje upravnih usluga na jednom mjestu kritično. Naime, naša je uprava strašno fragmentirana, ne samo u smislu da imamo puno lokalnih jedinica, nego i u smislu da mnoštvo državnih tijela ima brojne ispostave na terenu, koje su međusobno nepovezane i nekoordinirane. Na terenu je potrebno njihovo povezivanje i integrirano pružanje upravnih usluga na jednom mjestu. Mnoge su europske zemlje to već napravile, nudeći ne samo elektronski pristup većem broju usluga na jednom mjestu, nego i fizičko mjesto gdje građanin može kod jednog »svojeg« službenika doći po sve informacije i usluge koje mu trebaju. Drugo, u javnoj se upravi mora jako puno pažnje posvetiti razvoju etike, ali ne samo etike zaposlenih službenika, nego još i više etike rukovoditelja u državnoj upravi te u općinama, gradovima i županijama. Bez etičnog ponašanja nema povjerenja građana. I treće, uprava bi morala hitno i snažno ojačati svoj kapacitet korištenja sredstava koja su dostupna iz fondova EU te kapacitet za sudjelovanje i ostvarenje ozbiljnog utjecaja u oblikovanju europskih politika. U toj dimenziji uključivanja u europski upravni prostor i u višerazinsku vladavinu još jako zaostajemo, čak i na razini razumijevanja da je to ozbiljno područje i ozbiljan problem«, ističe Ivan Koprić koji se nada da će Strategija ipak potaknuti pripremu novog Zakona o državnoj upravi, jer je sadašnji jedna od ozbiljnih zapreka reformi državne uprave. 

Teritorijalna transformacija

No, zakon ipak ne regulira način rada, etička pitanja, službeničke odnose i upravljanje ljudskim potencijalima, koji su predmetom regulacije drugih zakona. Valjalo bi, dodaje profesor Koprić, pripremiti akcijski plan kojim bi se definirali načini, prioritetne mjere i rokovi za poduzimanje pojedinih reformskih mjera. 

– No, valja upozoriti na to da je sadržaj zakona važniji od činjenica  donose li se novi umjesto prethodnih. To može biti i puko prelijevanje iz šupljeg u prazno, a može – ako se Vlada  doista usmjeri na pokretanje reforme – postaviti temelj za ozbiljne promjene», napominje.

Sve u svemu, ipak se nešto počelo događati u krucijalnom državnom sustavu. Donošenje ove Strategije neki vide poveznicu, čak uvertirom u nužnost teritorijalnog preustroja ove zemlje koju guše prekomjeran broj jedinica lokalne, to jest područne samouprave . Ivan Koprić kaže da su, naravno, državna uprava i lokalna samouprava, koja uključuje teritorijalnu organizaciju, čvrsto povezane.

– Nedostatak organizacijskog, financijskog, kadrovskog i drugog kapaciteta lokalne samouprave uzrokovao je da se decentralizacija 2001. zaustavila na manjem broju gradova, dok su za ostale jedinice poslove koji su ustavnim promjenama 2000. bili zajamčeni općinama i gradovima, po nekoj ne baš jasnoj logici, preuzele županije. Ako se, dakle, želi provesti decentralizacija u skladu s Ustavom, ako se želi rasteretiti državnu upravu poslova koje bi bolje obavljale lokalne jedinice jer se moraju obavljati negdje na terenu, a ne u Zagrebu, ako se želi ozbiljno reformirati državnu upravu u cjelini, mora se provesti transformacija teritorijalne organizacije zemlje. To ne znači nikakvo ukidanje, nego promjena uloge i poslova te razine odgovornosti i financijskih tereta različitih jedinica. Ukidanje je pogrešan koncept, zemlje koje su provele uspješne reforme, kao što su skandinavske i druge zemlje, jednostavno su jednu vrstu teritorijalne strukture transformirale u nekom vremenskom periodu u drugu, bolju, efikasniju i kvalitetniju, napominje Ivan Koprić.

Novi list pratite putem aplikacija za Android, iPhone/iPad ili Windows Phone.