Prof. dr. Ivan Koprić, predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu / Foto Davor KOVAČEVIĆ
Do sada se pokazalo da ima, i to nisam ja izmislio, sami su to pokazali. Ministri Mosta su smijenjeni na način koji je odudarao od naših ustavnih standarda, pa ne vidim zašto to ne bi nastavili i s lokalnim jedinicama
Lokalna uprava ponovno je interesantna nacionalnoj političkoj razini. Vrh HDZ-a najavio je izmjene Zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi i daljnje jačanje izravno izabranih čelnika. Pitanje reforme uprave stalna je tema, baš kao i ovlasti županija, gradova i općina i glomazni administrativno-teritorijalni ustroj zemlje.
O tome smo razgovarali s Ivanom Koprićem, predstojnikom Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu, a odnedavno i predsjednika Savjeta za javnu upravu, decentralizaciju i lokalnu samoupravu SDP-a.
Predsjednik Sabora Gordan Jandroković je kazao, pa je zatim predsjednik Vlade Andrej Plenković ponovio da će se mijenjati zakon i to u onom dijelu koji se tiče autonomije rada izravno izabranog čelnika. Kažu da ubuduće u slučaju neprihvaćanja proračuna kojega čelnik predlaže on ne bi padao, odnosno da on i predstavničko tijelo više ne bi istovremeno išli na prijevremene izbore. Kako ocjenjujete tu ideju, odnosno kakva će biti funkcija predstavničkog tijela ako ono neće moći odlučivati ni o proračunu?
– Morat će odlučivati o proračunu, teško da se može izmisliti sustav u kojem predstavničko tijelo ne bi donosilo proračun. Ne znam tko bi drugi, načelnik sigurno neće, on zadržava pravo predlaganja proračuna. Ovlasti će ostati manje-više iste, ne vidim mogućnosti za neke značajnije promjene. Što se tiče predstavničkog tijela, ono mora donositi proračun jer je temeljno načelo svakog demokratskog sustava da predstavnička tijela odlučuju o prihodima i rashodima, ponajprije o porezima koje plaćaju građani. To će se morati nastaviti. Mislim da ne bismo mogli baš toliko kršiti Europsku povelju o lokalnoj samoupravi da odustanemo od načela da se lokalna samouprava ostvaruje putem predstavničkih tijela.
No, pitanje je tko je jači i hoće li predstavnička tijela moći parirati načelniku koji već sada ima jako velike ovlasti. On odlučuje o svim personalnim pitanjima u lokalnoj samoupravi uključujući imenovanja predstavnika u upravna vijeća i nadzorne odbore. Njegova moć je enormna i pitanje nije hoće li predstavničko tijelo i dalje donositi proračun, nego je pitanje ravnoteže moći. Uostalom, ako predstavničko tijelo ne donese proračun, ono se ionako raspušta.
Povratak u devedesete
Takvo stanje smo imali do 2012. i u slučaju neusvajanja proračuna bi predstavničko tijelo bilo raspušteno. Takvih slučajeva nije bilo mnogo. Predstavničko tijelo zato što ne prihvati proračun kojega predloži izravno izabrani čelnik bi bilo raspušteno, on i dalje nastavlja po svom.
– Na koncu mu netko mora usvojiti proračun. Ako nema novog proračuna mjesečno može trošiti dvanaestinu od zadnjeg usvojenog proračuna. Moglo bi biti i situacija u kojem lokalnom čelniku to jako paše, i on bi doista mogao sve godine svog mandata provesti bez da se podvrgne raspravi i odluci vijeća o novom proračunu.
Kako komentirate ideju da se izravno biranog čelnika ne može rušiti na proračunu, a ta je ideja obznanjena pri kraju ili nakon samih lokalnih izbora?
– Mislim da tu dovoljno govori statistika.
Mislite na ono, što bi Plenković kazao, »13 župana, 62 gradonačelnika, 204 općinska načelnika«?
– To je dovoljni razlog da se ide ojačati lokalnu izvršnu vlast. Paralelno se radi na jačanju uloge župana kroz jačanje županija. HDZ će na taj način ojačati svoje župane, a to je 13 županija. Župani će moći odlučivati o decentraliziranom novcu i novcu iz državnog proračuna. S trinaest župana će stvoriti izuzetno veliki blok jedinica koji će, bez obzira na to tko je na lokalnoj razini na dužnosti načelnika i gradonačelnika, morati prilagoditi svoje postupanje prema onome što će župani tražiti. No, neki župani su se i do sada pokazali fleksibilnima prema državnoj vlasti, bez obzira na to iz koje su stranke. U osnovi radi se o povratku prema sustavu koji smo imali tijekom devedesetih, kada je to ipak bilo nešto drugačije institucionalno dizajnirano.
Na što konkretno mislite?
– Na poziciju župana koji je tada bio predstavnik državne vlasti u županiji i imao je izuzetno velike ovlasti, a dodatnu političku snagu imao je zato što ga je potvrđivao predsjednik Republike. Sada imamo pokušaj ponovnog instaliranja tog sustava, tim više što župani, pogotovo iz HDZ-a, rado govore da bi preuzeli državne funkcije na lokalnoj razini.
Vratimo se na pitanje neizglasavanja proračuna. Kako u tom slučaju smijeniti izravno izabranog čelnika?
– Građani ga mogu smijeniti.
Ako mislite na referendum o opozivu, on postoji, ali u praksi je gotovo neostvariv.
– Dosta teško je ostvariv, ali to ovisi i o očekivanjima građana. Ako bi građani doista imali snažni interes mogli bi ga opozvati. Do sada, u osam godina, samo su u dvije općine pokušali i nisu uspjeli. Bilo bi zanimljivo kad bi se to dogodilo u nekom većem gradu, jer bi to građanima u ostalim jedinicama dalo puno više hrabrosti. Građani uglavnom prosuđuju po onome što vide u praksi, ne po onome što piše u zakonu. Na žalost, to će izgleda uskoro biti jedina mogućnost da se izvršnog čelnika smijeni.
Što bi se moglo uvesti, da je nešto lakše od referenduma, a da nije zakonski propisano kao kršenje zakona?
– Ono što bi Vlada mogla pokušati, što ne bih sugerirao, ali zaključujem da je moguće na temelju jačanja autoritarnih tendencija u društvu, jest to da uvede neke razloge u kojem bi se ona uspostavila kao tijelo koje bi moglo micati načelnika. To bi bilo na liniji rapidnog slabljenja lokalne samouprave i time bi Vlada utjecala ne samo tamo gdje su »njezini« na vlasti.
Autoritarne želje
Neka vrsta zavođenja discipline?
– Tako je, a ako imate autoritarne želje onda vam je prihvatljiv svaki način kojim to možete napraviti. Time bi se kršilo standarde Vijeća Europe, ali mi ih i sada kršimo u načinu na koji se imenuje povjerenika. Pa i situacija u kojoj načelnici nadjačavaju predstavničko tijelo je u neskladu s Poveljom o lokalnoj samoupravi.
Mislite da ova Vlada ima autoritarnih ambicija?
– Do sada se pokazalo da ima i to nisam ja izmislio, sami su to pokazali. Ministri Mosta su smijenjeni na način koji je odudarao od naših ustavnih standarda, pa ne vidim zašto to ne bi nastavili i s lokalnim jedinicama.
Argument koji se poteže za sve, pa i za ove promjene na lokalnoj razini kada je riječ o usvajanju proračuna je stabilnost, a brojevi pokazuju da nema nikakve bitne nestabilnosti na lokalnoj razini.
– Nema nikakve posebne nestabilnosti. Što bi značila stabilnost? Ultrastabilnost postoji u diktaturama, ne u demokracijama. Demokracija po prirodi stvari mora imati mjeru nestabilnosti. Zagovarati stabilnost na način na koji se to sada radi je antidemokratski.
Kazali ste da je lokalna samouprava kakva postoji besmislena izvan Zagreba. Što je besmisleno?
– Mislio sam prvenstveno na ovlasti i poslove koje obavlja lokalna samouprava. U grubim crtama rečeno, imamo dva sustava lokalne samouprave. Jedan je u Zagrebu gdje gradska tijela imaju široke ovlasti u različitim područjima. Grad Zagreb jedini obavlja ne samo samoupravne poslove, nego i značajni dio poslova državne uprave. Ima skoro 3.000 zaposlenih službenika. Ekonomski je najsnažnija jedinica, trećina BDP-a se stvara u Zagrebu što mu donosi jako velike prihode i to sve skupa govori da lokalna samouprava u tom gradu ima smisla. Sustav u Zagrebu je usporediv sa sustavima lokalne samouprave u zemljama gdje je lokalna samouprava na srednjoj, pa i višoj razini po ovlastima i financijskim sredstvima.
U ostatku Hrvatske lokalna samouprava je siromašna, razvlaštena i nema kapaciteta. Veliki gradovi su u boljoj poziciji, jer su dobili neke ovlasti u decentralizaciji. Najlošija je pozicija općina. One imaju najmanje sredstava, stanovnika, ekonomskih aktivnosti koje bi se moglo oporezivati, a posebno se to odnosi na općine u kontinentalnom dijelu Hrvatske. Velik broj općina ima jednog, dva ili tri službenika, nemaju škole, vrtića, neke nisu odabrale ni koncesionara za pogrebne usluge. Dakle, ne rade ništa osim što postoje i imaju izabranog načelnika i vijeće.
Neuspješna decentralizacija
Svi zagovaraju decentralizaciju, a s druge strane posao lokalne razine je da financira vrtiće i javno vatrogastvo.
– I zaštitu okoliša, i civilnu zaštitu, i niz drugih poslova, po Ustavu.
U decentralizaciji školstva iz 2001. otprilike četvrtina gradova je preuzela obvezu financiranja osnovnog školstva, a tri četvrtine nisu.
– Imamo 556 lokalnih jedinica i 2001. je decentralizacija provedena na njih šest posto, dok je decentralizacija 2005. provedena na četiri posto jedinica. To pokazuje da su dosadašnji pokušaji funkcionalne decentralizacije bili apsolutno neuspješni.
Drugo je pitanje fiskalne decentralizacije, dakle ostavljanja nekih fiskalnih prihoda koje ostvaruje stanovništvo u lokalnim jedinicama. S obzirom na prirodu poreza država za sebe uzima porez na potrošnju, PDV. On je siguran izvor prihoda, lako se skuplja, jednostavan je i izdašan jer svi troše. Lokalnim jedinicama se on obično ne prepušta, ali što bi značilo kada bismo prepustili, što je nezamislivo, pet posto PDV-a lokalnim jedinicama? Nešto manje od 50 posto općina ima manje od 3.000 stanovnika, imaju dvije gostione, tri obrtnika, nešto malo radno aktivnog stanovništva i njima tih pet posto PDV-a gotovo ništa ne bi značilo. U Zagrebu bi to dovelo do eksplozije prihoda, ali malim jedinicama možemo prepustiti i sto posto PDV-a koji se ostvaruje na njihovom području, one će i dalje biti bez kapaciteta.
Mnogi gradonačelnici bunili su se prilikom izmjena poreza na dohodak. Tvrde da država provodi porezno rasterećenje koje možda i daje ekonomskog rezultata, ali to radi na teret lokalne samouprave.
– To je već postao kontinuitet zakidanja gradova. Oni su jedine lokalne jedinice, pogotovo snažniji gradovi, gdje postoji mogućnosti da im se uzme dio prihoda, a da oni i dalje funkcioniraju, oni imaju tu snagu. Općinama se ionako nema što uzeti, a županijama ne želi jer su one sada očito postale politički miljenici. Posljednja decentralizacija koja je imala i fiskalne elemente bila je ona Račanova iz 2001., a sve ostalo su bila preslagivanja prihoda i rashoda. Promjene poreza na dohodak išle su na teret lokalnih jedinica, a o njima odlučuje Vlada. To je kao da ja odlučujem o tome hoće li vaša plaća biti smanjena.
Mene to baš puno ne žulja, a ako još to mogu prikazati kao uspjeh prema građanima još sam i zaradio nešto bodova. To radi ne samo ova Vlada, nego su radile i prijašnje. Prihodi svih lokalnih jedinica, uključujući i županije, iz godine u godinu idu blagim uzlaznim, pa onda silaznim putem od 2008., a državni prihodi idu strelovito prema gore. Iz toga se vidi da sve više crpimo i uništavamo potencijal lokalne samouprave i ona će zbog toga uskoro postati beznačajna: ostat će institucionalna ljuštura koja neće biti u stanju osigurati nikakve javne usluge.
Županije na steroidima
Treba li početi provoditi administrativno-teritorijalni preustroj. Koja je primjerice svrha županija? Nedavno ste pisali o tome da francuska regija ima pet milijuna stanovnika, a hrvatska županija 175.000, koji je smisao tolike rascjepkanosti pa Primorsko-goranska županija na 300.000 stanovnika, 36 gradova i općina, a Istarska na 200.000 njih 41.
– Danci su u svojoj zemlji uspjeli napraviti pet regija koje imaju po 1,1 milijun stanovnika, mi smo uspjeli puno više pa imamo 21 županiju, ali osim Grada Zagreba, koji ima neke ekonomske potencijale, svi ostali dijelovi su u manje-više nepovoljnoj poziciji. U nešto boljoj je poziciji Splitsko-dalmatinska županija jer je najveća, a što se ide prema manjoj jedinici to je stanje lošije, osim možda u slučaju Međimurske i donekle Istarske županije koje se vide i kao zasebne jer imaju određeni povijesni i kulturni identitet. Ti identiteti postoje i zbog rascjepkanosti Hrvatske u povijesti, ali dugoročno nije dobro vezivati ih uz sadašnju političku i administrativnu organizaciju zemlje.
Predsjednik ste Savjeta SDP-a za lokalnu samoupravu. Što ćete toj stranci predložiti?
– Savjet se zapravo zove Savjet za javnu upravu, decentralizaciju i lokalnu samoupravu. Moj je uvjet bio da radim kao nestranački čovjek, a tražio sam i to da mogu predložiti ono za što mislim da je u stručnom smislu dobro, održivo na dugi rok i korisno za ovu zemlju. SDP je pristao ne te uvjete. Pridružilo se još nekoliko kolega, također izvanstranačkih. Još nismo počeli ozbiljno pisati taj dio programa, ali naglasak je na decentralizaciji kao nesumnjivo socijaldemokratskoj ideji. Bude li po mom prijedlogu to bi se jako razlikovalo od ovoga što Vlada forsira kao formalnu politiku »fiskalne i funkcionalne« decentralizacije, jer su ju oni zamislili samo kao jačanje županija.
Po mom mišljenju, decentralizacija treba dovesti do prenošenja ozbiljnih ovlasti odlučivanja, sredstava i poslova na lokalne jedinice. To znači da u perspektivi treba provesti i teritorijalnu promjenu koja će omogućiti da se te ovlasti i poslovi doista decentraliziraju. Ljudima iz SDP-a sam predložio da se decentralizacija programira u fazama, a također i teritorijalna reorganizacija za koju je sasvim jasno da se ne može provesti preko noći.
Goran Pauk, predsjednik Zajednice županija i župan šibensko-kninski, na temelju istraživanja koja je Zajednica radila prije nešto više od godinu dana kao jedan od najvažnijih razloga za opstanak županija navodi identitet, odnosno to da se stanovnici snažno identificiraju sa svojom županijom.
– U nekim županijama to možda je slučaj, ali ne u svima jednako. Što se tiče tih istraživanja ne znam kolika je njihova ozbiljnost. Znam da su me kontaktirali iz Zajednice županija da im napravimo projekt, ali su uvjetovali da bi trebali dobiti određene rezultate, što nismo htjeli raditi. Dakle, imam neku sumnju prema onome što govori gospodin Pauk. Identitetski smo svi vezani uz lokalne jedinice, a ne možemo biti vezani uz županiju kad ona postoji tek 25 godina. Ljudi su osjećali pripadnost Zagorju, Moslavini, Slavoniji, Istri ili Međimurju. Oni su postojali i prije, ali nisu poštivani kod oblikovanja županija.
A pripadnost Požeško-slavonskoj županiji je malo teže zamisliva.
– A Sisačko-moslavačkoj? Francuska je uvela regije pedesetih godina radi razvojnih razloga, ne identitetskih. Dakle, da mogu brinuti o infrastrukturi, prostornom planiranju, prometu i sl. Glavna svrha regionalne samouprave u Europi je da posluži kao oslonac prostornom planiranju, izgradnji infrastrukture, ekonomskom i socijalnom razvoju, upravljanju velikim i važnim javnim dobrima kao što su vode i šume. Kod nas županije u razvojnom smislu dijele poticaje obrtnicima i osnivaju razvojne agencije, jer su tako male da i ne mogu nešto drugo. Regionalni razvoj vodi ministarstvo, a ne županije.
Dakle, županije baš i nemaju nekog smisla?
– Dugoročno ih ne vidim kao nešto održivo. Sada ih se pokušava »napumpati«, kao mišiće steroidima, što će tim prije dovesti do njihova raspada kada se steroidi više ne budu davali. Županije svojim prihodima pokrivaju oko 46 posto rashoda, a ostalo dobivaju od države i to su ti steroidi bez kojih su u budućnosti neodržive.
Agencije pružaju otpor spajanju
Županija ima 20. Bez obzira na stanje koje ste opisali to znači 20 župana, pa zamjenici župana, predstavnička tijela i drugo. To je dobro za sve stranke, nešto poput velike kosti koju svi mogu glodati. Jasno vam je da je to teško promijeniti i da je to kočnica razvoja. Je li moguće da imamo regije koji bi brinule o razvoju, a koje bi bile nadžupanijske, a da ostavimo županije kako bi stranke mogle tu i tamo smjestiti neke svoje ljude, da netko bude malo župan, pa malo u skupštini, da misli da je važan, a da se o pravom poslu brine netko drugi.
– Očito je da vaša ideja nije ozbiljna. Ne vidim mogućnost da se realiziraju tri stupnja samouprave. Ovo bi značilo da bi iznad županija bile još regije. To nikada nismo imali i to bi bila nevjerojatna situacija, ali da bi nekome moglo pasti na pamet je moguće. Ako hoćemo potpunu zaposlenost političara na svim razinama zašto ne bismo uveli regije, ali ne samo to nego i da profesionaliziramo mjesnu samoupravu? To je u Zagrebu već napravljeno jer se isplaćuju naknade članovima i predsjednicima vijeća gradskih četvrti i mjesnih odbora. Dakle, ako hoćete da još razvijemo ideju koju ste iznijeli, ja bih kandidirao i mjesnu samoupravu pa da imamo četiri stupnja teritorijalne samouprave!
Ja idem prema gore, vi prema dolje.
– Ja sam uvijek zagovornik decentralizacije. Ima oko 4.300 oblika mjesne samouprave, imaju barem pet vijećnika, to je više od 20.000 ljudi. Još bismo smanjili nezaposlenost u zemlji.
To bi bio naš doprinos stabilnosti.
– Možda nas predsjednik vlade uzme za ozbiljno.
Spomenuli ste prenošenje ovlasti. Nedavno je bio aktualan Zakon o koncesijama, a bit će vjerojatno i u budućnosti. Bi li koncesiju na plažu trebao davati Bol na Braču na čijem je teritoriju plaža ili Splitsko-dalmatinska županija?
– Nemam nikakve dileme da to treba biti lokalni posao, a ne županijski. Dakle, Bol na Braču. Problem je što imamo prevelik broj malih općina pa je tako došlo do toga da o tome odlučuju županije. Ali, čak i uz to, ja sam protiv toga da županije odlučuju o upotrebi lokalnog prostora.
Nedavno ste izjavili da svi gledaju lokalnu samoupravu gdje je zaposleno 40.000 ljudi, a nitko ne gleda agencije. Što je loše u agencijama?
– U Hrvatskoj na državnoj razini plaću dobiva oko 317.000 ljudi, a na lokalnoj oko 41.000 i iz toga se vidi koliko smo centralizirana zemlja. Agencije su posebna priča. Dvije su vrste, jedne su osnovane u vezi s pridruživanjem EU, to je nešto manje od polovice svih. Isprva su EU ili njeni konzultanti tražili osnivanje agencija, pa i iz nepovjerenja koje imaju prema našoj državnoj upravi. Čak i u području neovisnih regulatora njihov bi se broj mogao reducirati u krajnjoj liniji možda samo na jednu, to postoji u nekim zemljama. Kod agencija koje smo sami stvorili mnogo je više prostora da neovisni stručnjaci naprave pregled stanja.
Dva puta je to radilo Ministarstvo uprave, zaključili su da ima više od 20.000 ljudi i da su u velikom problemu. Naime, agencije pružaju snažan otpor spajanju. Za vrijeme Jadranke Kosor taj je pokušaj bio djelomično uspješan i neke su uspjelo spojiti, čak i ukinuti. Milanovićeva vlada u tome nije uspjela i zato jer je odluku donijela prekasno, pa ju se ne može shvatiti ozbiljno, a proizvela je golem otpor. Način razmišljanja agencije koja dobro radi, ima uhodane procedure, ekipirana je i efikasna, je »zašto bi se nama pripojila agencija koja to radi loše, pod političkim je patronatom, pa da si natovarimo na vrat politički pritisak i ljude koji ne rade dobro«. Ove druge kažu »nama je ovako dobro, ni do sada nam nije bilo loše«.
Agencijski dio javne uprave nije reguliran zakonom. Svaka agencija se osniva drugačije, za svaku se izmišljaju pravila. Kao što vrijede pravila kako se osnivaju ministarstva trebala bi postojati pravila i za osnivanje agencija: mi smo jedna od rijetkih zemalja koja to nema. Nejasan je nadzor nad agencijama, upravljanje učinkom i ostvarenjem rezultata. Treba razmišljati o programskim ugovorima i ugovorima o učinku. Ravnatelj agencije sad vodi po osjećaju, nikome nije zadano što i koliko zapravo treba raditi.
