Radikalizacija centralizacije državnog aparata

Izmjene zakona o porezu na dohodak: Vlada je izdala lokalnu samoupravu

Srđan Brajčić

U novim, centraliziranim fiskalnim okolnostima neki gradovi i općine, izgleda, neće imati sredstava niti za održavanje svog hladnog pogona, a kamoli za potrebe lokalnog stanovništva ili razvojne projekte

Nije posve jasno što Vlada točno namjerava postići s aktualnom izmjenom Zakona o porezu na dohodak koja je ovih dana na Saboru. Naime, za pretpostaviti je da većina građana – jasno oni koji rade i primaju svoju plaću – neće imati bolji standard, tako da je teško očekivati veću potrošnju naših građana čemu se nadaju vladajući.    Promatrajući i s tog aspekta, može se dvojiti o tome je li ova mini porezna reforma samo još jedna u nizu pogreška Milanovićeve Vlade.

   Dubravka Jurlina Alibegović, ravnateljica Ekonomskog instituta iz Zagreba, podsjeća na to da ovaj prijedlog izmjena Zakona o porezu na dohodak ipak sadrži nekoliko bitnih promjena. Kaže da su to: promjena poreznih razreda, povećanje osnovnog odbitka poreznim obveznicima (zaposlenima) i dijelu umirovljenika, povećanje osnovnog odbitka za porezne obveznike koji imaju prebivalište i borave na području općina i gradova koje su razvrstane u prvu skupinu po stupnju razvijenosti i na području grada Vukovara. Jurlina Alibegović ide od pretpostavke da je Ministarstvo financija procijenilo da će navedene izmjene Zakona dovesti do smanjenja poreznog opterećenja rada, smanjenja prihoda od poreza na dohodak za oko 2,1 milijardu kuna, kao i do povećanja iznosa povrata poreza na dohodak iz državnog proračuna poreznim obveznicima u najnerazvijenijim općinama i gradovima (onima koji imaju prebivalište na području općina i gradova koje su razvrstane u prvu skupinu po stupnju razvijenosti i na području grada Vukovara). Pri tome ona upozorava na to da promjenom ovog Zakona, za razliku od neto načela prema kojem su prihodi državnog proračuna umanjivani za izvršene povrate, od iduće godine se prelazi na bruto načelo prema kojem će se u državnom proračunu evidentirati ukupni iznos prikupljenih poreza, koji će se zatim iz državnog proračuna transferirati jedinicama lokalne i regionalne samouprave i time osigurati sredstva za povrat poreza.


   – Na temelju izračuna koje je prezentiralo Ministarstvo financija, mišljenja sam da će planirane promjene poreznih razreda i povećanje osobnog odbitka tek neznatno utjecati na smanjenje poreznog opterećenja zaposlenih i umirovljenika. Prema izračunu, planirane promjene će značajnije utjecati na rast srednjih i, za nas, relativno visokih neto plaća, a tek neznatno na rast nižih plaća, dakle najbrojnije skupine naših građana. Zaključno, očekujem da će krajnji učinak planiranih promjena Zakona na privatnu potražnju građana biti, na žalost, ograničen. Očekivano povećanje neto plaća građani mogu u ovisnosti o vlastitim sklonostima usmjeriti u povećanje osobne potrošnje, smanjivanje razine privatnog duga ili u povećanje vlastite štednje. Što će pojedinac izabrati i učiniti s povećanim raspoloživim dohotkom ovisi o nizu faktora, a ponajviše vlastitim odlukama pojedinaca. Hoće li se nužno životni standard ili blagostanje građana povećati ili ne ovisi i o tome kako široko smatramo da treba definirati životni standard. Za nekoga je to osiguranje minimalnih uvjeta za život, dok je za nekoga zadovoljavanje više razine, npr. kulturnih potreba, ulaganje raspoloživog dohotka u vlastito obrazovanje i slobodno vrijeme i slično, tumači Dubravka Jurlina Alibegović.   

Bolni rezovi


Zdravko Petak s Odsjeka za javne politike, menadžment i razvoj Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, upozorava na to da su prihodi od poreza na dohodak ključni faktor za funkcioniranje niza lokalnih samouprava. Presudan je za one jedine koje ne mogu ostvariti neku vrstu rente, neovisno o tome je li to turistička, industrija ili neka vrsta rente vezana uz prirodne resurse.


   – Stoga je spomenuta mjera dizajnirana kao svojevrsni mač s dvije oštrice; trebao je potaknuti onaj aspekt agregatne potražnje koji je tijekom krize najviše pao – osobnu potrošnju – premda se istodobno znalo da će to smanjiti prihode koji općinama i gradovima pristižu po osnovi oporezivanja dohodaka. Bila je to jako riskantna mjera, pogotovo ako se zna da vladajuća koalicija istaknula decentralizaciju kao jednu od svojih ključnih potki u popisu novih javnih politika koje će provoditi. U podnaslovu materijala, naslovljenog »Politika decentralizacije«, stajalo je »Decentralizacija i regionalni razvoj – mjerilo razvitka demokracije«, kaže profesor Petak.




   Neki gradonačelnici, poput riječkog Vojka Obersnela, zbog ovoga o čemu govori Petak već duže vrijeme negoduju i najavljuju bolne rezove. Prema svemu sudeći, u lokalnim proračunima bit će sve manje novca za samoupravne poslove. U novim, centraliziranim fiskalnim okolnostima neki gradovi i općine, izgleda, možda neće imati sredstava niti za održavanje svog hladnog pogona, a kamoli za potrebe lokalnog stanovništva ili razvojne projekte.



Dubravka Jurlina Alibegović kaže da je strategiju decentralizacije potrebno graditi kao sustav koji se snažno oslanja na nedvosmislena pravila. Pri tome je temeljno utvrditi jasnu podjelu odgovornosti u obavljanju javnih poslova između središnje, regionalne i lokalne razine javne vlasti, tako da se izbjegnu nepotrebna preklapanja, što često u praksi rezultira time da nitko nije odgovoran ili da se nepotrebno rasipaju resursi.    – Za te odgovornosti treba osigurati primjerene i stabilne prihode. Cilj decentralizacije treba biti efikasna organizacija opće države. Ona nužno znači, među ostalim, minimiziranje ovisnosti lokalne samouprave o pomoćima središnje države, promociju financijske neovisnosti i samostalnosti u financiranju nadležnosti u obavljanju javnih zadaća, ali i povezivanje općina, gradova i županija u zajedničkom pružanju javnih usluga, te u financiranju razvojnih projekata. Pri tome ne smijemo zaboraviti da je jedan od ciljeva regionalne politike Europske unije smanjivanje regionalnih nejednakosti i gospodarska i socijalna kohezija. To znači da decentralizacija sama po sebi neće riješiti probleme različite razine razvijenosti u Hrvatskoj, niti će automatski donijeti bolju kvalitetu života (kako god je mjerili) u svim općinama i gradovima u Hrvatskoj.


   No, Dubravka Jurlina Alibegović upozorava da su lokalnoj samoupravi zakonima definirane zadaće. Tvrdi da s ovom ili bez ove promjene Zakona, lokalna samouprava ih mora obavljati. Drugim riječima, općine i gradovi moraju pružati javne usluge svojim građanima. Istina, najveći dio prihoda u lokalnim proračunima dolazi od zajedničkog prihoda od poreza na dohodak kojeg lokalne jedinice dijele sa središnjom državom.


   – U stvarnosti fiskalna autonomija i snaga lokalne samouprave ovisi ponajviše o tome koliko joj je odgovornosti dodijeljeno, odnosno koje sve javne usluge treba financirati i jesu li tome razmjerni i usklađeni prihodi. Nikako nije zanemarivo pitanje u kolikoj mjeri lokalna samouprava ima stvarna prava odlučivanja u alociranju svog proračuna za financiranje javnih usluga i može li samostalno utvrđivati stope poreza i naknada dozvoljavajući da varira razina javnih rashoda kako bi usklađivali razinu kvalitete pruženih javnih usluga korisnicima koji su ujedno i porezni obveznici. U slučaju promjena poreza na dohodak odluku donosi središnja vlast. Međutim, smatram da bi središnja država prije predlaganja bilo kakve promjene zakona koji izravno i snažno utječu na prihodnu (kao i na rashodnu) stranu lokalnih proračuna trebala u dijalog uključiti i lokalnu samoupravu. Također smatram da se takve zakonske promjene ne bi nikako smjele donositi na brzinu, bez detaljnog izračuna i procjene učinaka na sve relevantne dionike. Učinci promjena zakona trebaju se sustavno pratiti i na temelju postignutih planiranih rezultata i/ili učinaka ocijeniti potrebu promjene i/ili prilagodbe. Naravno, pri tome treba i odgovornost s druge strane, sa strane lokalne samouprave koja treba itekako biti odgovorna u praćenju rashodne strane proračuna i usmjeravanje svojih aktivnosti u pravcu veće efikasnosti i postizanja mjerljivih rezultata, ocjenjuje Jurlina Alibegović.   

Stara priča


Zdravko Petak ocjenjuje da su novi fiskalni problemi lokalne samouprave zapravo samo stara priča. Naime, političke stranke stalno najavljuju snažnije iskorake u decentralizaciji politika koje su početkom devedesetih bile centralizirane zbog stvaranja države, rata i svega što se u vezi s time događalo. Ali, od toga zasad nema ništa.


   – Jer valja reći da je Hrvatska naslijedila razmjerno decentralizirani sustav, gdje je od sedamdesetih stotinjak monotipskih jedinica (općina) raspolagalo s oko 35 posto javnih financija. To je bilo izuzetno mnogo, samo nešto manje nego je danas udio lokalnih samouprava u zemljama koje su, poput Danske i drugih skandinavskih zemalja, najdalje otišle u politici decentralizacije. Tada je, međutim, napravljena centralizacija u nizu sektora (obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb, inspektorati i tako redom), s time da je prije toga, još krajem osamdesetih, na državnu (tadašnju republičku razinu) prebačeno i financiranje policije. Tako da je konstituiranje nove države i njezino nastojanje da se održi sa sobom povuklo i iznimno snažnu centralizaciju – udio lokalnih javnih financija pao je na nekih 11 do 12 posto, ili približno na pet posto BDP-a. Uz manje izuzetke takva situacija ostala je i dan danas, tumači Petak.


   Pri tome je za njega u cijeloj ovoj priči najspornije činjenica o tome da je centralizaciju pratila fragmentacija lokalne samouprave – broj lokalnih jedinica narastao je za više od pet puta! Znači, udio u »fiskalnom kolaču« smanjen je otprilike tri puta, a broj jedinica narastao je za više od pet puta.    – I malo dijete može zaključiti da je rezultat mogao bi samo jedan – stvaranje lokalnih jedinica kao »patuljaka koji ovise o središnjoj vlasti«. Uz manji broj izuzetaka, kao što su grad Zagreb, te neki drugi veći gradovi i par općina, smatra Zdravko Petak.

   Međutim, vječiti optimist, ministar Branko Grčić jedinicama lokalne samouprave najavljuje tzv. kompenzacijske mjere kroz novi Zakon o financiranju lokalne samouprave i uvođenju Zakona o porezu na nekretnine. Unatoč tome, gradonačelnici i načelnici negoduju i kažu da su te kompenzacijske mjere nedostatne. Može se čak tvrdi da su kompenzacijski zakoni samo smokvin list za ovaj nasrtaj vlasti na lokalnu samoupravu i njihove budžete. S takvom konstatacijom slaže se Zdravko Petak.


   – Gradonačelnici su, pretpostavljam, očekivali da će se postupno ići prema širenju ovlasti lokalne samouprave, njezinu osnaživanju, odnosno onome što prof. Ivan Koprić, jedan od naših najistaknutijih istraživača lokalne samouprave, naziva širenjem ingerencija lokalne samouprave na područja gdje su njezine regulatorne moći izuzetno oslabljene – na ekonomsku, ekološku i upravnu dimenziju razvoja. Naime, od pet upravljačkih područja, tvrdi on, naša lokalna samouprava najviše se bavi političkom dimenzijom, snažno prožetom strančarenjem, i samo u stanovitoj mjeri možda još socijalnom dimenzijom. Tri spomenuta područja su ostala gotovo posve po strani i za to se, nažalost, ne nazire svjetlo na kraju tunela. Tako da je strateški cilj o kojem se često govorilo na skupovima posvećenim lokalnoj samoupravi, da bi njezin udio valjalo podići na nekih 20 posto udjela u ukupnim javnim financijama ostao i dalje tek jedan neostvareni ideal. Dodatni problem je i u tome što glavna oporbena stranka također nema ozbiljniju agendu koja bi se odnosila na decentralizaciju. A o teritorijalnom ustroju da niti ne govorim, ogorčen je Zdravko Petak.


  


Vlada odustala


Dobro mišljenje o Grčićevoj ideji kompenzacije nema niti Dubravka Jurlina Alibegović. Kaže da ona u načelu ne voli izraz »kompenzirati«, jer on u sebi sadrži da je nešto »negativno ili loše« napravljeno i da to na neki način treba »popraviti«. Pri tome smo sigurni da niti jedna strana nije zadovoljna, niti ona koja daje, a niti ona koja prima »kompenzaciju«.


   – Ja sam za jasno utvrđeni sustav javne uprave u kojem ne postoje preklapanja u obavljanju zadaća, u kojem su nedvosmisleno određeni poslovi i odgovornosti svakoj razini vlasti i svim javnim tijelima, postoje unaprijed poznata pravila o stjecanju prihoda, pravila koja trebaju biti stabilna barem na srednji rok kako bi svi mogli ozbiljno planirati svoje prihode i rashode i usmjeriti ih u postizanje strateških i razvojnih ciljeva. Neodgovorno je i neozbiljno donositi plan i projekcije proračuna za narednu i sljedeće dvije godine i za to trogodišnje razdoblje nemati stabilan sustav. Kao što znamo razvojni projekti se planiraju na duže razdoblje. Ne može se očekivati da će bilo koja općina ili grad moći ozbiljno planirati svoje projekte kojima će se postići nekakav društveni ili gospodarski razvoj ako se visina i struktura proračunskih prihoda mijenja iz godine u godinu i ne postoji stabilnost u procjeni prihoda koju uzrokuje nesigurnost zbog česte promjene zakona koji utječu na ostvarenje prihoda (ili nameću nove obveze), tvrdi Jurlina Alibegović.


   Naš sugovornici također su složni po pitanju dileme ima Vlada premijera Milanovića uopće snage, ali i političke volje da napravi teritorijalni preustroj naše zemlje. Sadašnja situacija s 576 lokalnih jedinica vlasti, od kojih su neke dovedene do samog egzistencijalnog ruba, postaje neodrživa. Zdravko Petak tvrdi da se broj jedinica lokalne samouprave treba smanjiti na stotinjak. To bi po njemu bilo optimalno.


   – Naravno, to vrijedi pod uvjetom da vlast želi razvoj. No, ako se želi to da se funkcioniranje lokalne samouprave i dalje svodi na političku dimenziju, onda je tih 576 jedinica optimalan broj. Odgovor ovisi o tome što se želi – razvoj ili političko kadroviranje, pita Zdravko Petak.    Dubravka Jurlina Alibegović polazi od osnovne premise – da je za svaku reformu potrebna politička volja izabrane vlasti. Podsjeća na to da je upravo u svom izbornom Programu sadašnja Vlada kao jedan od ciljeva postavila decentralizaciju, poticanje lokalnog i regionalnog razvoja i uspostavu novoga sustava koji se snažno oslanja na utvrđena pravila, na jasnu podjelu odgovornosti između razina vlasti, kao i na podjelu javnih funkcija i sredstava za njihovo financiranje.    – To svakome tko čita takav dokument znači reformu. Međutim, zbog niza razloga propuštena je prilika da se s procesom započne. Na temelju dosadašnjeg iskustva ne očekujem da će Vlada naći dovoljno motiva da u zadnjoj godini mandata ulazi u ovakav ozbiljan posao. Osobno smatram da se i najsloženiji i, ako hoćete, politički najosjetljivije reforme poput reforme lokalne i regionalne samouprave trebaju poticati i provoditi do posljednjeg dana mandata, uz uvjet da se na najtransparentniji mogući način objasne razlozi zašto se u proces ulazi, što se očekuje/planira postići i koji su to mjerljivi pokazatelji koji će sve to potkrijepiti. Građani, birači imaju puno pravo biti uključeni i informirani u potpunosti o stanju koje se reformom želi promijeniti i realnim očekivanjima koji se žele postići. Ako vlast tako postupi, smatram da bi se boljim informiranjem jedino mogle ukloniti nepoznanice i nepotrebni otpori javnosti i (zašto ne) osvojiti novi mandat, kaže nam Jurlina Alibegović.    Zdravko Petak rezimira da ove, najnovije mjere Vlade pokazuju, nažalost, da se u Hrvatskoj trenutno odustalo od decentralizacije:    – Mjere, također, pokazuje da se u vladi to ne smatra važnom politikom. Drugim riječima, tome ne treba pripisivati nikakav značajniji razvojni potencijal.