Foto: Silvano Ježina
Radi se o jedinstvenom jadranskom kopnenom i morskom prostoru u općoj uporabi, koji obuhvaća više od trećine površine Hrvatske i ukupne duljine obalne linije od 5.835 kilometara na kojem su izgrađene sve morske luke, brodogradilišta, kao i značajni turistički, industrijski i ribarski kapaciteti. Naprosto je neshvatljivo kako smo na tom strateškom gospodarskom resursu uspjeli stvoriti pravni nered bez presedana. Pravno uređenje pomorskog dobra trebalo bi predstavljati prioritet svih prioriteta
Hrvatska je pred valom donošenja nove zakonske regulative o pomorskom dobru. Novi Zakon o koncesijama uskoro bi trebao u drugo čitanje u Saboru i, prema najavama, očekuje se da bi bio usvojen do ljeta ove godine. Do kraja godine u proceduru bi trebao ući i prijedlog novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama.
Kako vidite budućnost pomorskog dobra Rijeke, prvenstveno njezine luke?
– Životni prostor lučkog područja Luke Rijeka kao pomorskog dobra je jednostavno zadan i limitiran te je davno trebalo naći rješenje dislociranja luke, prvenstveno uvažavajući mišljenje struke koja je uglavnom preferirala otok Krk.
Mislim da u postojećim okvirima Luka Rijeka kao pomorsko dobro ima skromne mogućnosti te će u budućnosti predstavljati samo rezervnu opciju sjevernojadranskog prometnog pravca. Velika je zabluda i greška da se iskorak Luke Rijeka traži u izgradnji novog terminala na Zagrebačkoj obali, na kojem se još uvijek radi. Dislociranje luke je nužnost i traži nacionalni konsenzus kao generacijski projekt.
U centralnom djelu Rijeke na pomorskom dobru, koje je okruženo gradskom jezgrom, treba zadržati sve opcije putničkog i nautičkog prometa, uključujući vezove za domicilno stanovništvo. Bez jasnih ciljeva, vizije i političke volje ne može se voditi politika na pomorskom dobru. Vrijeme će pokazati je li nepovratno izgubljena prilika koju smo propustili.
U stručnoj i inoj javnosti velika su očekivanja oko novih zakonskih rješenja s obzirom na pravni kaos koji je desetljećima generiran na ovom, možda i najvažnijem resursu kojim Hrvatska raspolaže, a od kojeg bi cijela država doslovno mogla živjeti, kako to tvrdi Branko Kundih, jedan od najvećih domaćih stručnjaka za pomorsko dobro, autor prve monografije o pomorskom dobru i čovjek koji je vodio prve postupke koncesioniranja u Hrvatskoj. Za kapetana Kundiha, zaštita pomorskog dobra spada u apsolutni nacionalni prioritet, prema njegovoj ocjeni, važnijim i od Piranskog zaljeva.
Sporna rješenja
– Radi se o jedinstvenom jadranskom kopnenom i morskom prostoru u općoj uporabi, koji obuhvaća više od trećine površine Hrvatske i ukupne duljine obalne linije od 5.835 kilometara, na kojem su izgrađene sve morske luke, brodogradilišta, kao i značajni turistički, industrijski i ribarski kapaciteti. Neshvatljivo je kako smo na tom strateškom gospodarskom resursu uspjeli stvoriti takav pravni nered bez presedana koji već sada ima dramatične posljedice.
Ni nakon desetaka i desetaka kontradiktornih i spornih zakonskih prijedloga od strane resornog Ministarstva mora u zadnjih više od deset godina nije donesen novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama. Osim spornih i podnormiranih rješenja, postojeći zakon nije usklađen s krovnim Zakonom o koncesijama, tako da je stvoren svojevrsni paralelni sustav koji ugrožava elementarnu pravnu sigurnost korisnika.
Možete li izdvojiti neki od apsurdnijih primjera još uvijek aktualnog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama prema kojem ste bili vrlo kritični?
– Nažalost, brojni su takvi primjeri u tom zakonu. Recimo, energetska i telekomunikacijska mreža, kao jedna od najprofitabilnijih gospodarskih djelatnosti, na pomorskom dobru bila je podvedena pod režim posebne upotrebe, odnosno da ne predstavlja gospodarsko korištenje. To je značilo da se koncesija mogla dati na osnovi podnesenog zahtjeva, dok je koncesijska naknada bila propisana u simboličnom iznosu. Takav privilegij i zakonsko pogodovanje nisu imali niti prodavači sladoleda na pomorskom dobru na osnovi koncesijskog odobrenja.
Nije ni čudo onda što šira javnost i obični građani pomorsko dobro najčešće percipiraju kao nešto iznimno komplicirano, sagledavajući ga samo u fragmentima.
– Šira javnost ne doživljava pomorsko dobro kao strateški gospodarski resurs od kojeg bi, pod uvjetom da se time pametno upravlja, cijela Hrvatska mogla maksimalno iskoristiti svoje komparativne prednosti pomorske zemlje. U svijesti mnogih ljudi jasan je značaj koji, primjerice, imaju Hrvatske šume, Hrvatske vode ili Hrvatska elektroprivreda, dok se pojam pomorskog dobra svodi na morske plaže, privezišta i sidrišta. Javnost burno reagira jedino u konfliktnim situacijama devastacija, uzurpacija ili u slučaju neriješenih koncesijskih i imovinskopravnih odnosa na pomorskom dobru, ali ponajprije u svom lokalnom okruženju. Čini se da je i stručna javnost i politika, osim rijetkih iznimaka, do danas okretala glavu od pomorskog dobra kao kontaminiranog pravnog područja.
Neotuđivo dobro
Gdje je, zapravo, sve krenulo krivo?
– Nakon osamostaljenja Hrvatske, katastar pomorskog dobra nikada nije uspostavljen, a granice pomorskog dobra su, uglavnom, bile izrazito ekstenzivno utvrđene duboko u kopno. Nespretnom formulacijom prijelaznih i završnih odredbi Pomorskog zakonika iz 1994. godine nije bilo pozitivno pravnih odredbi o pomorskom dobru od 22. ožujka do 26. listopada 1994. godine.
Nije slučajno da se upravo u to vrijeme odvijao proces pretvorbi na pomorskom dobru. Zato pomorsko dobro Hrvatske do danas egzistira na izrazito trusnim temeljima, na kojima je dominirala improvizacija i diskrecijsko pravo odlučivanja u postupku utvrđivanja granica pomorskog dobra, davanja koncesija, rješavanja sporova, imovinsko-pravnih odnosa, kao i zakonitih prava ulaganja kapitala.
Obično poistovjećujemo pojmove opće i javno dobro. No, baš u tome leži »kvaka« kad je u pitanju pomorsko dobro, zar ne? Promjenom statusa iz općeg u javno dobro zapravo se otvara put k stjecanju vlasništva na pomorskom dobru.
– Do danas je bilo više pokušaja redefiniranja nevlasničkog pravnog režima pomorskog dobra. Srećom, ti pokušaji i inicijative nisu uspjele. Institut pomorskog dobra ima svoje izvore u rimskom pravu i kao stvar pripada svim ljudima te je ukorijenjen u mediteranskoj pravnoj tradiciji. Glavna karakteristika pomorskog dobra je da predstavlja opće dobro u općoj upotrebi i kao takvo je neotuđivo i ne može biti objekt stjecanja prava vlasništva. Gospodarsko korištenje i posebna upotreba pomorskog dobra može se provoditi isključivo na temelju koncesije i koncesijskih odobrenja. Vrlo je bitno shvatiti i to da država, odnosno Republika Hrvatska, za razliku od javnih dobara, nije vlasnik pomorskog dobra kao općeg dobra, nego samo obnaša izvornu vlast koju sukladno zakonskim propisima dijelom prenosi na regionalnu i lokalnu samoupravu.
Upravo je nevjerojatna činjenica da je Pravilnik o vrstama morskih plaža i uvjetima koje moraju zadovoljiti donesen ravno prije 22 godine i danas je beskoristan pravni propis. Očigledno nemamo pomorski senzibilitet. Kao da nismo pomorska zemlja.
Povijesni dokument
Jedan takav pokušaj krio se i u Nacionalnom planu razvoja luka od osobitog gospodarskog interesa, gdje je bila predviđena ta promjena statusa pomorskog dora iz općeg u javno dobro, pod opravdanjem da se investitorima olakša ulaganje u lučku infrastrukturu. Na kraju je, nakon prilične prašine koja se podigla u javnosti, ministar Oleg Butković demantirao privatizaciju pomorskog dobra.
– Da, premda je ostalo nejasno kako je Ministarstvo prihvatilo Nacionalni plan, a da se o njemu nije raspravljalo. Iz svog iskustva konzultanta i organizatora savjetovanja o pomorskom dobru mogu reći da ozbiljni investitori i dosadašnji korisnici pomorskog dobra ne postavljaju pitanje vlasništva nad pomorskim dobrom.
Njihovi ključni prigovori su usmjereni na netransparentni koncesijski sustav, zaštitu zakonitog ulaganja i cjelovitu pravnu nesigurnost na pomorskom dobru. Ovdje bih posebno apostrofirao reakciju koja je uslijedila od strane Hrvatskog društva za pomorsko pravo i Jadranskog zavoda HAZU-a.
Njihov Memorandum jedinstveno podržava nastojanje da se pomorsko dobro, uključujući morske luke, zadrže u pravnom režimu općeg dobra na kojemu nije moguće ostvariti pravo vlasništva ni druga stvarna prava. S obzirom na njegov sadržaj i »težinu« koju nosi, ocijenio bih da je riječ o povijesnom dokumentu.
Kako osigurati investicije na pomorskom dobru i, s druge strane, zaštititi taj nacionalni resurs od posebnog interesa?
– Osim ekonomskih pokazatelja, investitor prvenstveno traži pravnu sigurnost. To, prije svega, podrazumijeva transparentan zakonski okvir samog postupka davanja, donošenja i isteka koncesija, kao i rješavanja koncesijskih sporova. Rješavanje i uređenje imovinskopravnih odnosa na pomorskom dobru također je ozbiljan problem i zapreka novim ulaganjima.
U zaštiti pomorskog dobra ozbiljno bi nam upozorenje trebala biti negativna iskustva i izrazita urbana devastacija dijelova morske obale u Španjolskoj, gdje su napravljene najveće pogreške u prošlosti.
Branko Kundih, Foto: S. JEŽINA
Zato je potrebno definirati jasne ciljeve na najvišoj političkoj razini te afirmirati integralni pristup upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom osnivanjem posebne i kompetentne uprave za pomorsko dobro jer je sektorski pristup unaprijed osuđen na propast. Svjedoci smo nebrojenih državnih ureda i uprava za sve i svašta, a pomorsko dobro, koje je od posebnog interesa za državu, prepušteno je organizacijskoj i kadrovskoj improvizaciji.
To je nedopustivo. U svakom slučaju, potrebni su efikasni kontrolni mehanizmi u sustavu upravljanja, kao i promptna reakcija kod bespravne gradnje, devastacije ili nezakonitog korištenja pomorskog dobra.
Bilateralno rješenje
Granica pomorskog dobra u praksi izaziva mnogobrojne prijepore. Gdje Vi vidite rješenje, tko bi trebao određivati tu granicu?
– Još od donošenja Pomorskog zakonika i određivanja prvih granica pomorskog dobra, širina pomorskog dobra predstavlja prvorazredno stručno i političko pitanje, a stručna i znanstvena zajednica je od prvog dana upozoravala i argumentirala da je definicija morske obale neegzaktna i znanstveno neutemeljena.
U praksi utvrđivanja granica pomorskog dobra pristupalo se vrlo neujednačeno tako da je pomorsko dobro u mnogim slučajevima nepotrebno ekstenzivno šireno od slučaja do slučaja. Danas granicu pomorskog dobra utvrđuje Povjerenstvo za granice Ministarstva na prijedlog županijskog povjerenstva, što smatram neprimjerenim rješenjem.
Pitanje redovnog postupka određivanja granica pomorskog dobra, kao i niz drugih stručnih pitanja na pomorskom dobru, trebalo bi prepustiti posebnoj Upravi za pomorsko dobro. Uprava bi uz čvrsto utvrđene kriterije i definirane ovlasti određivala granice na prijedlog regionalne i lokalne samouprave, a sva prethodna stručna i tehnička pitanja provodila bi i dalje nadležna upravna tijela u županijama.
Kako vidite pitanje razgraničenja teritorijalnog mora kao pomorskog dobra u Piranskom zaljevu, odnosno u Savudrijskoj vali?
– Nakon kompromitirajućeg arbitražnog postupka vezanog uz Piranski zaljev, odnosno Savudrijsku valu, jedina alternativa i put razgraničenja teritorijalnog mora je bilateralno rješenje. Uz obostranu političku volju i nužan kompromis, uvažavajući načela međunarodnog prava mora može se vrlo brzo doći do rješenja.
Pojednostavljeno, kada se gradi nova marina, treba primijeniti koncesiju na osnovi javnog prikupljanja ponuda. U slučaju kada se daje hotelu ili kampu koncesija za plažu, privezište ili sidrište, koji su neposredno povezani u funkcionalnu gospodarsku cjelinu, jedina opcija je koncesija na zahtjev, s precizno uređenim odnosima i uz zaštitu javnog interesa.
Premda razgraničenje granica na moru nesporno predstavlja nacionalni interes Hrvatske koji godinama senzibilizira širu javnost, posebno u odnosu na maksimalističke zahtjeve Slovenije, pravno uređenje pomorskog dobra koje obuhvaća unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno i podzemlje te dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi, trebalo bi predstavljati prioritet svih prioriteta.
